摘要：通过对“城中村”改造中土地产权流转存在的问题的分析，提出了完善土地产权流转体系的对策建议。
关键词：城中村；改造；土地产权；流转
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2011）19-0053-01
作者简介：马玉勤（1976-），女，河南南阳人，讲师，研究方向：土地经济与资源管理。
1 “城中村”改造中土地产权流转存在的问题
“城中村”改造中土地产权流转包括集体所有土地转为国有土地、农民集体土地的使用权流转两大类。
在集体土地产权制度存在缺陷的前提下，“城中村”土地的自发流转虽然在一定程度上反映了经济发展的客观需要，但由于缺乏规范，在现实中也存在一系列的问题：
（1）存在大量乱占、乱圈地现象。（2）非法租赁土地，随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。（3）以土地入股开办各种实业。（4）用集体土地抵押贷款。（5）用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。（6）由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，农民建房的自主性形成了农村村落的无序发展、甚至还出现了集体和农民在利润的驱动下利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了“地下”宅基地市场。（7）“城中村”中的土地隐形市场，冲击了国有土地市场的规范和运作，影响了城镇规划和用地计划的落实，逃避了国家税费，使国家对基础设施投资无回报。（8）规避了规划管理，给土地利用总体规划、城市规划、土地用途管制带来隐患，严重影响了国家对集体土地权属的管理。
2 完善“城中村”改造中土地产权流转体系的建议
2.1 理清“城中村”土地产权是治理“城中村”问题的基础
（1）“保权让利”的改造模式。“保权让利”是保持集体土地所有权不变的前提下，依照国有土地有偿使用管理方式，将集体土地使用权在一定年期内采用出让、出租、转让、转包、入股、抵押六种形式进行流转，土地流转收益大部分留给集体经济组织，按照“两种产权、同一市场”的指导思想，实现集体建设用地的流转。在“城中村”更新改造中，村民以土地使用权在开发公司中入股，并以此股权享有一定面积的住宅分配和年度分红的权利。政府在征地的同时，让村民保留足够面积的土地使用权，政府只是改变了土地使用用途，政府能够让村民获得土地改变用途后的部分增值。村民与开发商共同协商土地开发及相关补偿，可以以土地使用权入股进行开发，并享有公司收益分红权利。
（2）强化农户承包权。对于那些已经列入城市框架范围，土地全部属于集体所有的“城中村”，改造时要强化农户承包权，实现土地三权（所有权、承包权和经营权）分离、组建农村合作经济，发展生态农业。所谓强化农户承包权就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利，使农户真正成为流转的主体。
2.2 处理好“城中村”三方关系是治理“城中村”问题的保障
城市政府、“城中村”村民与开发商有着不同的利益关系。政府代表公共利益，其他两方代表各自的利益，“城中村”改造的实质就是调节三者之间的相互关系。
城中村的最终改造方案，是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置等问题来平稳政府、“城中村”村民与开发商三者之间的利益关系，其中解决土地产权问题又是“城中村”改造的基本前提。在改造过程中，必须确保失地村民有稳定的收入来源，即村民生活来源有保障。政府要及时建立健全养老保险制度和基本医疗保险制度，实行最低生活保障制度，使原来村民的基本生活有保障，村民的就业应统一纳入城市就业管理并优先享受社会保障。
2.3 征地制度创新：确立符合市场经济规则的拆迁补偿机制
目前我国各地执行的征地安置补偿标准普遍偏低，基本没有保障农民享受土地增值带来的收益，这与市场经济体制是相悖的，在市场经济体制下土地权益主要应体现在土地的发展权益上，征地补偿是失地农民和被拆迁人在城市化进程中能获得的最直接的经济弥补，也是最容易引起征地和拆迁纠纷、冲突的焦点，因此有必要探究市场经济体制下，政府、开发商、“城中村”村民之间最佳的利益联结，建立符合公平、公正的市场经济规则的征地拆迁补偿和利益分享机制。
征地拆迁补偿政策的设计，必须在兼顾各利益相关者群体利益的前提下，保证村民的基本利益合理。优化的征地补偿政策，应当是在利益均衡的条件下使村民利益最大化的政策，因此首先应当考虑那些能使村民享受到土地未来增值收益的方法。
2.4 安置方式创新：探索与市场经济条件相适应的安置模式
“城中村”改造后，传统的征地拆迁补偿安置方式（一次性补偿，征地吸劳等）没能很好的照顾到农民的长远利益，且不适应市场经济环境，不符合公平与福利的原则。按照这样的安置方式，城中村新增劳动力及村民的养老保险将面临许多问题。因此，安置方式创新考虑的重点应当放在长期的社会保障补偿和就业补偿上，除了要帮助村民建立社会养老保险、最低收入保障和失业保障等基本保险制度，还要针对不同年龄段的失地农民的实际困难和需求，探索与市场经济条件相适应的就业培训、创业扶持和社会保障等新的安置模式，其目的就是尽可能的使每一个原村民都能在城市中找到适合于自己的位置。由于在“城中村”改造过程中，政府也获得了一定利益，因而政府有责任、有义务承担起村民安置的组织和领导工作，必要时也包括财政资金的投入。
参考文献
［1］喻燕.“城中村”改造中土地产权流转研究［D］.武汉：武汉大学，2005：13-16.