摘 要 十八届四中全会明确提出“推进基层治理法治化”，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施作为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式，村民自治作为宪法规定的一项基本制度，能否真正实现法治之下的村民自治在依法治国建设过程中非常重要。本文结合村民自治的背景，基于当前村民自治在实践过程中出现的影响法治建设问题，运用法治思维和法治方式解析村民自治过程中出现的法治建设困境。
关键词 依法治国 村民自治 基层民主
作者简介：邢椿琰，山东师范大学公共管理学院2013级中外政治制度专业研究生。
中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-054-02
一、从依法治国与村民自治
村民自治发端于经济体制的改革，也是基于重建乡村治理的现实。为了能够保证经济改革的成功，国家用法律形式为其提供了制度性的保障，这也从源头上解释了村民自治的法治建设是依法治国的重要组成部分。村民自治是指农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是中国特色社会主义民主的一种重要方式，也是在新的历史条件下乡村治理的一种有效方式。
无论是村民自治的主体、内容还是组织形式和运作，都是按照国家相关法律制度安排的，体现着国家的意志。由此看出，依法治国和村民自治之间的关系是相通的，都是根据中华人民共和国宪法的精神，自觉遵守国家的法律，自觉地接受中国共产党和人民政府的领导。村民自治的所有活动都必须按照法律进行，其中涉及到的法律章程和村规民约都要与国家基本法律相一致。既然村民自治制度获得宪法的肯定，那么作为自治主体和国家公民的村民不仅在法律规定的事务内享有自治权，而且有义务遵守相关法律政策规定。所以说，一方面，依法治国的实施能够保证村民自治符合宪法和法律的规定，另一方面，推进村民自治的法治建设对于实现依法治国具有十分重要的意义。
二、村民自治实践过程中阻碍法治建设的因素
（一）村民自治过程中的部分非制度性因素
长期以来，在乡村社会的治理过程中发挥主要作用的是作为非制度因素的宗教伦理、道德约束以及村规民约等规范性因素，这些慢慢发展成为乡村治理中合法性的来源。实际上这些非制度性因素是对古代礼治的延续，不仅成为治理社会、规范人们行为的一种手段，也成为乡村治理的一种形式。伴随着市场经济不断发展，城市化进程加快，农村人口不断地涌入城市，一方面在一定程度上加强了城乡之间治理理念的交流和认知。可是另一方面，市场经济猛烈地冲击了传承几千年的儒家伦理思想为核心的乡村文化传统，对于传统乡村社会中的“宗族”、儒家伦理和传统习惯的权威提出了挑战。参与到乡村治理过程的主体和基础是长期生活在乡村居民，他们对于法治的概念和含义处于模糊甚至完全不懂的状态。
传统的农业生产和自然经济造就了家族文化，其作为一种以血缘关系为纽带的社会权利在当前仍然一定程度上影响着村民自治的进程。通过对一些乡村的村民自治调查的情况来看，在一些地方的家族影响对于村民自治的影响不容小视。国家权力到乡镇以下之后权力由村民实行自治，由于广大村民的法律意识薄弱，加之村干部不属于国家正式公职人员，他们生活的村民之中就很容易受到家族传统文化的影响。其次就是在村民委员会在进行运作过程中，特别是出现处理村民矛盾和纠纷中可能会依赖家族势力进行解决，在一定程度上削弱了法律的权威。再次就是一些村民为了维护自身的利益，利用家族影响形成社会上的力量，比如近些年来发生的个别农村群体性事件都是集结了本家族的力量与村委会甚至是法律相抗衡，损害了现代国家的法律精神。
（二）村民自治的法律保障欠缺，“人治”阻碍“法治”
在四中全会中，明确强调在进行基层治理法治化的过程中，要注重各级领导干部的带头模范作用，依法进行办事。法治社会的提出并不是只要求民众守法，更要求政府机关人员、领导干部带头守法。这也是区别人治和法治的关键所在。然而，在村民自治的实践过程中也出现了乡镇政府越位侵权的违法问题。在实践过程会出现的乡镇政府控制村委会人事权任免，对一些群众不满意的村干部实行庇护甚至出现随意干涉村务的现象。还有一些乡镇领导干部政治观念浓厚，但是自身法律意识薄弱，忽视村民自治相关法律的学习，排斥治理方式的改革。乡镇领导干部作为村民自治中的指导者和支持者都如此欠缺法治观念，这些都违背了村民自治的民主要求和法治精神。还有一些乡镇领导干部存在传统的官民思想，对村民自治的态度是怀疑和否定的，他们并没有把村民自治当成实现基层民主政治建设的重要内容，不关心村民公民权利的实现需要，只是被动的进行管理，无法实现自身角色的转换。
另外，有些村的党支部对村务干涉的过多，导致享有村民大会赋予权力的村委会不能有效发挥权力，影响了村民自治自治性的实现。比如在一些村庄，村委会和村党支部属于两派，都比较强势，为了争夺实际的权力两者之间长期存在着互不配合，互相拆台的现象。尤其在选举过程中，个别党组织甚至非法操纵选举，干预村民委员会正常行使权力。也出现有的村委会片面的理解了村民自治的含义，认为自治的实现不需要党组织的领导，无视党组织的权威，这样做的结果加剧了“村两委”之间的矛盾，村民之间的矛盾，最终损害的是村民自治的程序性和合法性。虽然法律中关于村民自治中的党组织和村委会关系有所规定，但是在推进村民自治法治化的过程中依然需要根据自治的特点明确划分二者的权限。
（三）村民自治过程中司法救济缺失
在村民自治过程中，虽然宪法以及其他法律对其予以规定，但是主要内容只是原则上的规定，并没有涉及村民自治权力受到损害的司法救济费，这就导致在村民自治过程中很多地方的乡镇政府和村委会在管理公共事务的过程中不同程度的侵犯村民的合法利益。在村民、村民会议或者村委会提出有关自治权力的诉讼时，法院在审理过程中因为缺乏相关诉讼程序方面的规定，判决结果会千差万别。司法救济的缺失导致村民自治实践过程中的许多矛盾、争议和冲突无法得到及时解决。由于司法救济的缺失，村民为实现权力诉求能想的只有上访，求助媒体，严重的甚至会爆发群体性事件作为解决问题的主要手段。村民自治过程中对于司法救济的规定少之又少，关于村民自治司法救济的立法缺失，导致村民自治权难以通过司法途径获取。
比如在不少村民自治选举案件中，由于民事诉讼的受案范围规定的是平等主体间的因法律关系或者人身关系提出诉讼，没有规定作为政治权利的选举权和被选举权是否能够通过救济获得，这就造成法院无法根据法律条文进行公正的审判。另外，在村委会选举过程中经常会出现有些村民扰乱和破坏选举的案件，对此法律没有规定其违法性质，也无法通过诉讼加以解决。在村民自治实践中也会出现乡镇政府违法干预村民自治甚至侵犯村民权力的案件，因为乡镇政府的某些行为不能算是具体的行政行为，法律规定其对村民自治实施行政指导作用。司法救济的缺失与实现法治的目标存在着距离。另外就是村民自治的相关法律不健全，法院对村民自治过程中出现案件有意识的回避和表现出的消极情绪加大了司法救济的难度。
三、解决问题的相关建议
在四中全会的决定中提出将每年的十二月四日设立为国家宪法日，凡是经过人大及其常委会选举产生或者决定任命的国家工作人员正式就职时向宪法宣誓。宪法宣誓不仅仅是一种形式，实质是强化对公权力的道德约束和法律约束，明确自己所担当的角色，时刻谨记用“法治思维”开展工作，规范自己的言行。所以，在法治的视角下，完善村民自治制度就需要。
一是坚持中国共产党的领导。村民自治的产生和发展都与中国共产党的领导密不可分，也是中国共产党在社会主义民主政治建设过程中的重大创造。在法治下实现村民自治就需要坚定不移的坚持中国共产党的领导。
二是完善相关法律法规。在现阶段需要通过修改和完善《村组法》来规范村级权力，进一步完善村民自治的法律，通过法律明确村两委的职责功能以及运作程序。在司法救济方面还需要修改和完善《行政诉讼法》以此来填充关于村民自治诉讼问题的空白，需要赋予村民委员会行政诉讼的被告资格，从而保障村民在合法利益受到侵犯时能够切实有效的行使民主权利。通过完善法律不断丰富村民自治过程中的制度安排，从而规范乡镇政府、村民自治组织以及村民之间的行为，推动基层村民自治法治化建设。
三是提高乡镇领导干部的自身素质。在村民自治过程中，首先乡镇领导自身必须起到模范带头的作用加强法制观念，提升法治素质，强化依法办事的能力。在基层的人事任免过程中，也要考虑到提拔法治素养好、依法办事能力强的人才。特别是近些年来大学生村官，“三支一扶”等高素质人才逐渐的充实到农村中去，在他们中间很多接受了系统的法学教育，法治观念强。在日常工作中要发挥他们掌握法律知识优势，利用他们的专业性对村干部进行相关法律的培训，从而增强农村干部整体的法律意识。对于他们之中表现突出的可以适当的进行提拔和任免，这也能在一定程度上也调动了大学生村官的积极性。
另外在强调实现村民自治的法治建设同时，还需要考虑在村民自治过程中化解不利于法治建设非制度因素，充分发挥有益于法治建设的宗教伦理、道德约束以及村规民约等规范性因素的影响。法治目标的实现，并不能只是依靠政策规定和上级决策，更是要靠全体公民将法律作为一种信仰。
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