摘要：村民自治不仅是基层政治民主发展的重要组成部分和基础,更对地方及整个国家的政治民主化进程都起到了积极的作用。而我国的村民自治在中国农村的发生与成长中无经验可循,在实践过程中,不可避免的会暴露出许多问题。村民自治从产生至今已经走过了20多年的发展历程,其理论与实践研究已逐渐受到重视,村民自治已经成为一个学术研究的热点问题,学者们从不同的角度对村民自治进行探索,取得了不小的成绩。但村民自治作为一种不断发展的新生事物,现有对其研究的理论基础仍显薄弱。在我国构建和谐社会形势下,加强村民自治的理论研究,正确评价村民自治取得的成就与存在的问题,提出完善的对策措施,对推动村民自治的健康发展有重要理论价值及实际作用。
关键词：农村；村民自治；发展
村民自治我国民主政治发展，是我国历史上的伟大创举。它的兴起和发展,唤醒了农民的民主能力,提高了农民的民主素质,为农村基层民主的深入发展奠定了较好的社会基础和群众基础。村民自治，也就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的主体是全体村民，自治的区域是村，自治的内容为本村的公共事务和公益事业。村民自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务。与农民所享有的许多权利历经了不断完善的过程一样，村民自治也有一个从产生、发展和逐步完善的过程。
一、村民自治的逐步形成
众所周知，党的十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，全党把工作重心转移到了经济建设上来，迎来了改革开放的新时期。使农民得到生产经营自主权，生产力进而收到解放，原有的干部管理体制已不适应农村的发展，在二十世纪八十年代初，广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会，在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。[1] (P.6-7)农民的这一伟大创造立即得到党和政府的高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位，中共中央下发文件，要求各地开展建立村委会的试点工作。从1982年到1986年，中共中央连续下发了5个一号文件，对农村改革中的民主决策、民主管理、民主监督做了一系列的规定[2] (P.151)。到1985年底，全国建立村民委员会的工作基本完成，共建立村民委员会948 628个[3] (P.43)。伴随着撤销人民公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立起来。废除人民公社体制，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领导下，尊重农民的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题。村委会的普遍建立，标志着我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新路，标志着村民自治权利的产生。
二、村民自治制度的发展
村民自治在发展中逐步规范化，1987年11月24日，全国人大第二十三次会议通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，是村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。[2] (P.155)1990年9月26日，民政部发出了《关于在全国农村开展自治示范活动的通知》要求省、地、县、乡普遍建立村民自治示范典型单位，推广村委会选举并建立村民代表会议制度。
1998年底至今，全国80%以上的村民委员会建立村民会议。村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约。共确定国家级村民自治模范县范县（市、区）95个；获得省命名表彰的村民自治模范县（市、区）561个，村民自治正在向广度和深度发展。[5] 全国农村普遍举行村委会换届选举工作。选举的民主化、规范化程度逐届提高，在实践过程中，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治体制框架初步构筑起来，从村民自治权利的萌生，村委会组织法的试行，再到村委会组织法的进一步完善，我们看到村民自治权利在社会需要中产生，基层可以行使管理公共事务的权利。村民自治这一具有中国特色的民主形式有着资本主义国家无法比拟的政治民主优势。
三、村民自治中出现的问题
改革开放30多年来，伴随着村民自治的普遍推广，农村基层治理中的“自治”成果确实在不断扩大，并且取得了明显的实效，得到民众的认可。美国总统克林顿1998年月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。正如彭真同志曾经指出的那样，实行村民自治，由村民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是一项伟大的事业，中外历史上都没有现成的经验可供借鉴。必须看到，在保障村民自治权利方面，虽然我们已取得了不少成绩，但仅仅只是阶段性的。目前，保障村民自治权利的法律制度设计还存在一些缺陷，有待于完善；现有的法律制度在实践操作中也存在着不少问题；同时在实践中出现的一些新情况、新问题也不断出现，需要亟待研究、规范及解决。
（一）法制建设方面的缺失
村民自治权利中除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径，比如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其它的并没有纳入司法救济途径。比如《村委会组织法》第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当乡镇干预了村民自治的事务时，应负什么责任并无规定[5] 所以，一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生，但村民却奈何不了。不仅村委会组织法自身对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少自治权利受到侵害的农民，要么忍声吞气，要么只能走上漫漫信访、上访之路。
（二）实践操作上存在的问题
在民主选举中的违法和侵权事件时有发生。比如，有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生，而是由乡镇政府、党委或村党组织指定；有的农村村民代表会议能行使村务的代议权和决策权，而且还行使人事罢免权，自觉不自觉地用间接民主代替了直接民主，违背了村委会组织法的立法宗旨；比如，有的农村的村民自治章程、村规民约不是由干部群众一起讨论制定，而是由少数村干部制定的，约束村民的较多，而约束村干部的较少。
（三）农村改革发展中出现的新问题亟待规范
随着农村城镇化建设、户籍制度改革和人口流动的加快，村民自治中许多新问题不断涌现，如何制止贿选问题、如何行使好罢免权利的问题、村委会班子为何几年甚至于几十年不轮换问题、村民会议向村民代表会议授权真育假问题、村民自治的推动机制问题，等等，都需要认真研究和规范。
四、保障村民自治的建议和措施
当前，我国农村正处于全面建设小康社会的新阶段。随着全面建设小康社会和统筹城乡经济社会协调发展战略的推进，保障村民行使好自治权利越来越有意义，今后切实保障村民自治权利首先要保证现有法律政策的贯彻落实。
（一）切实选择好村干部
村中重大事务如何决策，村干部表现怎么样，村务、财务能否及时公开，都要得到农民群众更加强烈的关注和参与，农民群众对不断提高生活水平的要求日益强烈，会更加关注自身的切身利益，而且会更加关注自身利益的实现形式和过程。
（二）加强对“三农”物资的监督管理
随着“三农”问题成为全党工作的重中之重，国家对农业和农村投入和扶持力度加大、支农项目、粮食补贴、扶贫救济等将越来越多。如何建立有效的管理监督机制，加强对这些事项的管理和监督，使之发挥应有的效益，让农民群众得到更大的实惠，是一个十分重要的问题。农民群众不仅要拥有知情权，而且更要有参与权和监督权。
（三）加强农村基层民主建设
农村基层民主法制建设的步伐日益加快，农民群众的民主法制观念、政治参与意识、自治能力和民主管理水平日益提高。把农民的积极性保护好、发挥好，引导好，是推进民主政治建设，实现党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，巩固党在农村的领导地位和执政基础。
（四）进一步完善保障村民自治权利的配套法规政策
把村民自治权利作为农民享有的重要权利纳入《农民权益保障法》，修改《村委会组织法》提上议事日程，村务公开拓展的内容等用法律法规的形式固定下来，修改完善村规民约和村民自治章程，用村民自治的原则规范和约束村干部和村民的行为，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。
（五）建立健全保障村民自治权利的监督保障机制
建立村民自治的司法救助途径，把村民自治权利纳入行政诉讼范围之内。建立健全舆监督机制。揭露和曝光那些压制民主、侵犯村民自治权的典型案例。建立一支成熟的村民自治工作者队伍和社会各界人士自愿参加的观察者队伍。[6]
我国宪法及相关法律和政策文件，都对保障村民自治权利已经作了许多规定，切实保障村民自治权利就要保证现有法律政策的贯彻落实。村民自治组织村委会，就要尊重和维护村民的合法权益，教育和推动村民履行义务，各级党委和政府需要转变观念、增强干部的遵纪守法意识，依法行政，尊重和维护村民的合法权益，支持村民依法维护自己的合法权益，做好执法检查，侵犯村民自治权利的案件。[7] 我国的村民自治构成了中国政治发展的重要内容，并引起全世界的关注，这种发展民主的动力来自于中央，来自于最基层的农民，二者的结合构成了村民自治的总趋势，据有关统计真正的村民自治搞得好的大约只有1/3。现在关键的是各级政府要放权，村农民要有自己加强行使民主意识。 [8] (P.286-275)
参考文献
[1]秦庆武.村民自治与农村合作经济组织[M].济南：山东人民出版社,2006.
[2]李俊清.社会主义民主的伟大创举：村民自治的理论与实践[M].太原：山西经济出版社,2002.
[3]上仲田.乡村政治——中国村民自治的调查与思考[M].南昌：江西人民出版社,1999.
[4]顾伟新.我国农村村民自治的问题与对策［J］.经营管理者，2009，（24）.
[5]村民委员会组织法[Z].北京:中国法制出版社,1999.
[6]詹成付.论维护村民合法权益的现实力量［J］.三农研究参考，2003，（24）.
[7]民政部、司法部关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见[Z].2003.
[8]李景鹏.中国政治发展的理论研究纲要[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.
[责任编辑：李 佳]