摘要：随着政府管理向公共治理的转型，传统由行政机关担负的管理责任也开始向多元主体共同承担的治理责任转型，治理责任对行政法治具有重要意义。治理责任是涵盖所有治理主体和整个治理过程的责任，既指向政府责任，又指向扮演公共治理角色的其他主体所应当负有的责任；既包含治理主体应当担负的事后责任，又包含保证治理主体负责的一系列制度工具。治理责任的框架可以从责任承担主体、责任对象、责任承担标准、须负责的事项、程序性要求以及责任产生的结果六个方面展开。
关键词：行政法；治理责任；概念；框架
中图分类号：DF3
文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.04.03
一、问题的提出
在行政法体系中，“责任”贯穿了行政组织、行政过程和行政救济的全程，主要指向行政主体的义务，以及其违反法定职责而承担的否定性后果。随着政府管理向公共治理的转型，治理主体和治理过程均呈现出分散化、复杂化的态势。在国家—市场—社会—个人联动的治理过程中，在环境治理
譬如，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。、食品安全
譬如，《中华人民共和国食品安全法》第三条规定，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。、社会保险
譬如，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）指出，合理划分政府与个人的筹资责任，在提高政府补助标准的同时，适当提高个人缴费比重。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）指出，机关事业单位工作人员要按照国家规定切实履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。、儿童与老年人权利保障
譬如，《老年人权益保障法》第7条规定，保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。提倡、鼓励义务为老年人服务。《中华人民共和国未成年人保护法》第6条第1款规定，保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。等领域，都可以较为清晰地看到多元主体合作承担治理责任的现象。晚近倡导的“公私合作”（PPP）、“政府购买服务”等治理工具，也将不同主体的责任纳入了公法视野
2015年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第4条第2款将“转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作”作为原则加以规定，为确保特许经营后的可问责性，该办法对特许经营协议以及相关责任进行了全面规定，并在第46条强调了普遍服务义务，即特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。。从公共治理的视角观察“责任”时我们可以发现，为避免权力分散化和行动方式多元化带来的责任缺失，一个更為复杂的“治理责任”（Governance Accountability）框架已经逐步展开：治理主体的多元化，带来了责任主体的多元化；国家角色的变迁，带来了政府责任承担方式的变化；在公共治理背景下新的责任配置方案与制约机制中，私人主体承担公法责任的趋势不断发展。
如何理解这样一个涵盖整个治理过程和所有治理主体的治理责任，它的概念、性质与具体分析框架为何？本文将通过对治理责任概念的建构试对这些问题进行回答，并从责任承担主体、责任对象、责任承担标准、须负责的事项、程序性要求以及责任产生的结果等方面展开论述。
二、治理责任的厘清
（一）责任：治理中的核心议题
治理责任是涵盖整个治理过程和所有治理主体的责任，在英文语境下，“Accountability”的词源原本有会记、审计（accounting）之意，原意为通过识别、评估并交流信息以便于接受信息的一方能够作出判断，包含了制度性控制、确保责任落实的意涵[1]。公共治理对责任制度造成了严峻的挑战，不少文献表明，有学者深切关注了公共治理语境下难以明确责任主体和确保其承担责任机制的现象，认为存在“公法责任遁入私法”之嫌[2]。同时，治理网络的复杂程度越高，目标一致性的实现难度就越大，责任落实的难度就更高，也进一步产生了所谓“责任风险”与“治理失灵”[3]。可以说，责任是治理中的核心议题，基于政府管理向公共治理的转型，治理责任也成为行政法治的核心议题之一。在公共治理的背景下，原先调整行政主体与相对人二元关系的公法理论，开始着眼于多元关系的调整。原先旨在确保行政机关履行义务和承担责任的制度安排，迈向更多主体承担履行义务和承担责任，行政机关承担保护性责任或担保责任的制度安排[4]。
（二）治理责任的相关研究
针对治理责任的讨论，大体上呈现出了两个不同的研究视角。第一个角度是从事后课责出发，对治理网络中不同主体对其不当行为应当承担的不利后果进行研究。最核心的关切为，要求一个主体根据某种标准对其行为进行解释和正当化，然后通过改变决定、进行赔偿或其他方式弥补不当行为[5]。这体现了对其“责任”狭义内涵的关注，突出可被追责的法律责任，以事后追责为中心来建构相关的理论体系。对事后追责的强调，一方面有助于厘清某个主体为或不为一定行为所引发的法律后果，另一方面也有助于针对某个主体的特定损害找到承担责任的主体、确定归责原则。这部分的成果主要集中在给付行政领域，聚焦于公共治理情境下国家责任从直接履行责任转向保障责任、担保责任；私人主体从不承担责任或承担私法意义上的责任，到承担公法责任、治理责任[6]。