摘 要:人民调解制度作为调解制度的一种,与法院调解、行政调解等共同构成中国司法调解制度中完整的调解体系。在整个司法调节体系中,人民调解制度一直都居于重要地位,起着举足轻重的作用。人民调解制度是遵循着中国熟人文化的社会运行规律而创设的,是一项具有中国特色的法律制度,因而,它的存在是具有合理性的,在一定时期里甚至替代司法调解、诉讼等手段,成为司法部门维护社会关系,处理民事纠纷最常用的方法之一。但是,社会的快速发展,熟人文化的逐步淡推,使人民调解制度的完善与改革举步维艰,面对我国人民调解制度存在的诸多问题,应该何去何从呢?本文将就调解制度的现存问题进行分析,进而提出了合理可行的的方法与建议。
关键词:人民调解 问题 对策
中图分类号:DF714文献标识码:A
一、人民调解的概念及人民调解制度的性质与法律特征
(一)人民调解的概念。
(1)作为第三方的调解人是人民调解委员会,人民调解在人民调解委员会的主持下进行,这是人民调解同法院调解、仲裁调解、行政调解以及其他民间调解在主持主体上的区别;(2)人民调解的工作方式是人民调解委员会以斡旋、劝说的方式,对当事人进行规劝疏导,促成双方当事人达成协议;(3)当事人的自愿是调解程序的启动和调解协议达成的前提,如果当事人拒绝调解或调解未能达成协议,人民调解委员会无权对纠纷作出裁决;(4)人民调解应遵循合法原则,人民调解委员会应依据国家的法律、法规、规章或社会公德、地方习惯等进行调解,不应违法进行调解,双方当事人所达成的合意也不得违反国家的强制性规定、社会公德或公共利益,不得侵犯他人合法权益。
(二)人民调解制度的性质。
人民调解制度的性质是通过人民调解委员会的性质体现出来的。我国《宪法》第111条规定,在“居民委员会”或“村民委员会”这些“基层群众性自治组织”,要设包括“人民调解”在内的委员会,以“调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款明确规定:“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民间纠纷的群众性组织。”《人民调解委员会组织条例》(以下简称《人民调解条例》)第2条规定:“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。”《人民调解工作若干规定》(以下简称《人民调解规定》)第2条也作了同样的规定:“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。”这一系列的规定明确了人民调解委员会在性质上是调解民间纠纷的群众自治性组织。因此,人民调解制度乃是我国所特有的、为法律所确认和规定的专门排解民间纠纷的群众性自治制度,是我国的一项社会主义法律制度。
二、人民调解制度存在的问难
(一)人民调解制度缺乏与诉讼制度有效衔接机制。
人民调解协议是在人民调解委员会主持下,双方当事人协商,自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。2002年9月最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,第一条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性。当事人应当按照约定履行自己的义务。不得擅自变更或者解除调解协议。”该规定虽然被有关学者誉为人民调解又迎来了新的“春天”,意味着人民调解又有了新的希望,将发生前所未有的作用。然而此规定只是把人民调解协议看作一种民事合同,并没有明确规定调解协议具有法律上的执行力,因而很难使人民调解和诉讼制度二者衔接。
(二)法院指导规定太原则化,难以操作。
至今,我国关于人民调解制度的法律制度在不少法律中都有规定。例如,我国《宪法》、《民事诉讼法》,特别是《人民调解委员会组织条例》中对人民调解工作都作了明确规定,使这项工作基本上有法可依。《宪法》规定,本民委员会、居民委员会设人民调解委员会,调解民间纠纷。《民事诉讼法》第16条规定:人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。《组织条例》也概括性地规定了人民调解工作的原则、任务和程序。实际上基层人民法院的指导规定就过于原则。对指导的形式时间、方法等都没有规定。导致现在大部分的法院指导名存实名亡。还有对人民调解工作的具体操作程序和方法、调解委员会与其他机构的关系、对调解人员条件的要求等则没有作出明确规定。虽然《民事诉讼法》和《组织条例》都规定了人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。但事实在实际工作中基层人民法院对调委会的指导很难到位,一方面是因为人民法院行使审判职能审理各类案件,难以履行指导职能,另一方面是因为基层人民法院设立在县城,派出法庭也是多个乡镇才设1个,从而在一定程度上影响了人民调解制度的健康发展。
(三)人民调解协议的法律效力弱。
《人民调解条例》第9条规定:“经过调解,当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的,任何一方可以请求基层人民政府处理,也可以向人民法院起诉。”这一规定弱化人民调解协议的效力。由于人民调解协议缺乏法律强制力保障,导致其能否履行有赖于当事人的自觉自律意识、诚实信用道德的操守和社会舆论的督促,缺乏严肃性。特别是现行的法律法规中没有规定当事人在经调解达成协议后事后反悔、拒不履行协议的法律后果,也没有明确区分经过调解达成协议与未达成协议的纠纷在处理上的差别。由于缺乏法律约束力,因此,实践中很多纠纷权力的相互制衡,而且更从微观意义上为国家权力的运作提供了一种有效的监控和保障机制,同时,从司法实践上来看,我国司法机关已经完全具备了受理和处理这类案件的能力,因此,对公务员权利救济引入司法救济尤为必要和现实。行政诉讼是国家司法机关通过对习行政争议的解决,实现纠正行政主体违法的行政行为,补救相对人因行政行为给其合法权益造成的损害。他是现代民主国家普遍设立的一项重要制度。作为行政相对人的公民、法人或者其他组织有义务遵守国家的法律、法规,服从行政主体的合法管理。同时也享有国家法律法规规定的权利,在其权利受到侵害时,国家必须为其提供充分有效的救济。因此,行政诉讼是一种行政救济制度,他应与“行政复议”、“国家赔偿”等一起构成完整的行政法律救济制度。
(三)完善行政救济制度。
1、修改行政复议法。将行政机关与公务员的纠纷解决机制纳入到行政复议的受案范围之中。行政复议作为行政相对人行使行政救济权的一项重要法律制度。它从解决行政争议入手,运用行政机关内部的层级监督关系,有上级行政机关对引起行政正义的行政行为进行审查,纠正违法和不当的行政行为,以保护行政相对人的合法权益,保障和监督行政主体依法行使行政职权。因而,行政复议制度不仅为相对人申请行政救济提供了有效地途径,而且也 发挥了行政复议制度方便、快捷、减少花费的特有优势。
2、完善行政赔偿救济。“有损害必有赔偿,有侵权必有救济。”早在罗马法时期,民事侵权法已初具规模,随着民主宪政的建立,行政赔偿制度在各国逐步加以确立,为行政相对人提供权利救济发挥了重要作用。建立完善的行政赔偿救济有以下好处,首先,建立完善的行政赔偿制度是公民、法人和其他组织的合法权益得到充分有效救济的需要;再次,建立完善的行政赔偿制度是促使和督促行政主体依法行使行政权的需要;最后,建立完善的行政赔偿制度是弘扬社会主义法治,保持国家的稳定和推动社会进步的需要。
3、明确公务员的相关的救济程序,如当事人当向国家申请救济时有获得行政机关答辩书的权利,提出证据的权利以及聘请律师进行帮助的权利等等。这些权利可以平衡行政机关和受处分公务员的地位,避免受理机关的暗箱操作,从而达到公平的法治理念。
(作者单位:甘肃政法学院)
注释:
应松年,任进.公务员法学习问答.国家行政学院出版社,2005.136.
[德]平特纳. 朱林译.德国普通行政法.中国政法大学出版社, 1949.120.