摘 要：政府行政管理与基层群众自治是两种不同的社会治理机制，二者具有统一的社会目标——社会治理。但因二者在内在机制、价值取向、运作方式等方面的不同，导致二者的协调陷入困境。协调两种治理机制，是建立科学治理结构的必然要求。要从合理调整基层政府管理职能，培育基层群众的自治观念和增强基层自治组织的利益聚合与表达功能三个方面入手加以协调。
关键词：政府行政管理；基层群众自治；协调
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0100-04
政府行政管理是“国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。”［1］基层群众自治是基层群众充分发挥主动性，充分利用民主政治权利实现自我管理、自我服务的治理过程。基层群众自治既是我国民主政治建设的重要内容，亦是基层群众民主权利得以彰显的主要形式。“基层群众自治制度”与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，同属于中国特色政治制度范畴。但是，当前政府行政管理与群众基层自治作为两种不同的治理模式存在着协调困境。
一、社会多元治理的缘起
传统的政府单一主体治理模式下，公众是被动的、消极的管理对象，这种治理模式往往带有强制性特点。因为，这种治理环境下，政府治理是单向度的，完全是政府意志的现实化、社会化，公众的需求是不被重视的。若无强制力推行，政府行政管理往往很难实现其期望。但是，这也带来了一种困境，即公众对“强制力”的回应。犹如弹簧一样，压力越大，往往弹力越大。在强制力的作用下，公众的合理意愿被压制，这种状况长期持续，则会带来公众的集体“不同意”。单一的政府治理模式，要求建立与之相适应的“大政府”组织体制，导致政府的无序扩张和公共财政的巨大糜费，从而加剧了公权与社会的紧张关系。随着市场理念的回归，“在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。”［2］另外，民主政治建设、政府自身改革，成为当前政治领域的重要主题，公民社会的培育也受到普遍重视。民主政治建设，根本上讲就是要释放“民权”，还权于社会；政府自身改革，根本上讲就是要依据当前经济社会发展现状做出适应性调整；公民社会的发育、成熟，为政府还权于社会、政府职能调整提供了承接载体。
众所周知，政府是利用“公共权威”，经法定程序对社会进行干预，解决公共问题，进而维护公共秩序的。各类市场主体则通过市场机制来满足社会需求，解决人类生存发展的“私域”问题的，抑或在政府相关制度机制促动下，参与解决某些公共问題。同时，社会作为公共权威与市场机制的作用对象，也不是静态的、被动的，它通过培育公民社会，使内部衍生的各类社会主体日渐承担起更多的自我治理功能。在当前各类公共问题涌现并日趋复杂的背景下，任何单一的社会治理模式，都很难达到社会总体治理的预期功效。因此，需要一种治理的合作网络，即“为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”［3］事实上，当前的社会总体治理模式是政府、市场与社会三种机制的合作共治，只是在不同的国家，因市场经济与公民社会的发育程度而表现出不同的结合方式。
基层群众自治是多元治理主体的重要组成部分。作为一种重要的民主形式和治理方式，因其与政府行政管理存在内在驱动、价值选择和运行机制等方面的不同，以及主客观条件的局限，二者存在着较大的协调困境。
二、政府管理与基层群众自治协调困境的原因
治理主体的多元化必将带来冲突与协调性问题：权威治理模式与非权威治理模式的冲突与协调；不同权威治理主体之间的冲突与协调；社会非权威治理主体之间的冲突与协调。其中，政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间的冲突与协调问题成为主要内容。毋庸置疑，政府行政管理与基层群众自治之间的协调性问题，是政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间协调的重要表现形式和内容。
政府行政管理与基层群众自治都是在我国总体政治框架下运行的社会治理机制，因此，两者具有统一的社会目标——社会治理。只是前者对社会的治理是一种有意识的法定行为，而后者是在满足自我需要直接目的的基础上，来推动社会治理目标的实现。因而，前者治理是一种主动性行为，后者治理是一种被动性行为，无论是出于主动抑或被动，两者的行为最终都会导向社会治理。但是，从宏观角度来讲，因不同的内在驱动、价值选择和运作机制，虽然两种治理模式有着内在的统一目标，却不可避免地面临着诸多的协调障碍，也即政府行政管理与基层群众自治之间如何能降低合作损耗，真正在解决公共问题上形成合力，面临着诸多需要解决的问题；从微观上讲，因权威治理主体的牵绊及自治主体局限，也带来了相当大的协调困境。
（一）宏观视角下的协调困境原因分析
1. 不同的内在驱动：公权与民权的竞争。政府行政管理是一种依靠“公共权力”运作的管理行为，“公共权力”是其内在驱动。因“公共权力”具有强制性和权威性，所以才能够做到“社会价值的权威性分配。”［4］政府行政管理如若没有“公共权力”做后盾是难以施行的。而基层群众自治作为一种民主政治形式，它是基层群众“公民权利”得以充分彰显的重要机制。基层群众之所以能够自治，是由《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律赋予的基本民主权利来实现的，基层群众自治是这种法定权利的施行。因此，“公民权利”是基层群众自治的内在驱动，没有法定的“公民权利”，任何所谓的“自治”都是非法的。由于国家行政管理与村民自治的内在驱动的差异，在两种治理模式的耦合过程中，会出现“公共权力”与“公民权利”的竞争，即对于同一公共问题，可能会存在政府行政管理与公民自治两种治理模式选择冲突。因公共权力的权威性和强制性，公民权利的自愿性和平等性，不可避免出现公共权力对公民权利的压制和侵犯，从而出现冲突并使协调陷入困境。
2. 不同的价值取向：公益与利己的分野。众所周知，政府行政管理的核心价值是“公共利益”，这也即行政管理的“公共性”。任何以公权谋私利的行为都是非法的。而对于基层群众自治，首要考虑的是自治范围内的利益，这种利益对于其自治范围具有“公益”性质，但是作为社会治理网络之一的网格，相对于社会公共利益却是“私益”，因此，基层群众自治的价值取向相对于国家公共利益而言却是“利己”的。当然，这种“利己”行为是合法的。基层群众自治即是通过这种“利己”的自我治理行为达到治理状态的。当社会所有自治群体都通过合法的“利己”行为实现自我治理状态，也即达到了“自治的帕累托最优”，整个社会就形成良好的治理格局。政府行政管理对社会的治理是一种有意识的治理行为，而基层群众自治是一种追求“利己”的无意识治理行为。当这两类治理行为相互合作时，有可能出现价值的冲突。在不同的价值指引下，必将导出不同的行为方式，致使政府行政管理与基层群众自治陷入协调的困境。
3.不同的运作机制：法定与意思的选择。“行政必须以法律为依据，不得逾越或违背法律规定。”［5］417政府行政管理职能、范围、程序等都应严格遵循国家相关法律制度，遵循法定的运作机制。基层群众自治作为一项公民权利，自然是由相关法律制度赋予和受到相关规定约束，但如何具体行使、以及是否行使，只要不突破既定的政治法律框架，则可完全遵照自治主体的意思表示。法定机制往往具有既定的严肃性和权威性，轻易不能突破。而意思表达自治机制却可以有多种选择，只要在既定政治法律框架内。当法定运行机制与意思表达自治机制遭遇时，也可能出现权威与平等、既定和选择、强制与自由的冲突，这也是引致两种治理模式的协调困境的原因之一。
（二）微观视角下的协调困境原因分析
微观视角下，两种治理模式协调困境主要是治理主体行为过程中的局限性所致。
1. 政府职能扩张。“政府行政职能扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。”［5］70政府职能的扩张，由自由资本主义向垄断资本主义过渡时肇始，在“凯恩斯主义”的影响下，逐步形成了“行政国家”的独特现象。政府职能的扩张，有其合理性的动因：市场失灵、公共问题增多且复杂化等。但正常合理的职能扩张过程中，也夹杂着一些异化现象，如政府对公民私域的过多干涉。20世纪80年开始的“新公共管理”运动，是人们对职能扩张问题的一次正面回应。在我国，计划经济下的“全能政府”的组织惯性尚未完全消失，正如邓小平所说，我们政府管了太多管不了又管不好的事情，政府职能扩张性问题在我国尤为严重。因此，因应发展要求和国际公共管理改革运动，我国也在80年代提出转变政府职能的要求。当前，转变政府职能，以构建适应市场经济和民主政治背景下的社会治理结构，是我国行政管理体制改革的一个重要方向。随着我国社会主义市场经济制度趋于完善，公民社会发育成熟，逐步会形成政府主导与市场调节、社会承担三方合作共治的治理格局。但由于计划经济的惯性思维、团体利益的牵绊等障碍尚在，目前，我国政府特别是基层政府的行政管理职能扩张问题并未得到根治：对基层管的多，管得死，使基层自治流于形式的现象较为普遍，这压抑基层群众的自治权利，引致了公权与民权之间的冲突，带来了公权治理与民权自治的协调困境。
2. 基层群众自治意识薄弱。自治意识本质上来讲是一种权利意识。我国重“权力”而轻“权利”的传统观念一直根深蒂固，这在文化素质较低的基层群众的意识里表现得更为顽固。另外，我国长期的中央集权式的“全能政府”直接治理模式，在一定程度上压缩了基层群众的自治空间，延缓了公民社会的发育，带给人们一种政府可以解决一切问题的错觉，形成了“有事找政府”的惯性思维。这些都造成基层群众自治意识的薄弱。缺乏自我治理意识和政治参与主动性的基层公众，在遇到问题时，往往会直接跨过自治组织寻求政府解决，也就是说，基层群众仍倾向于选择基层政府的直接管理。很多地方，虽然形式上建立了自治机制，但自治意识的单薄，给这些机制的有效运作带来了困境，倒逼政府行政管理机制不得不重新介入本已放开的自治领域，这更使得基层群众自治机制的运作显得效果不佳，引致基层治理的强政府、弱社会的现象。这带来了一个矛盾：依据我国相关制度与科学的治理原则，政府合理调整职能权限，寄希望于基层自治，而基层自治却因基层群众自治意识薄弱，而难发挥作用，政府不得不重新介入，这又进一步削弱了基层自治功能，使协调政府介入与基层群众自治弱化的关系，成为一个亟待破除的困境。
3. 基层自治组织利益聚合与表达功能不强。当前，在我国基层自治领域，自治组织的主要形式是：村（居）民委员会和企业职工代表大会。随着市场经济的发展和公民社会的发育，非营利性的社会组织承担起了部分社会治理功能，成为基层群众自治的新组织载体。无论是国家主导下的村（居）民委员会和企业职工代表大会，还是自发形成的各类非营利社会组织，因经费、身份定位、团体利益等问题的影响，在基层群众的利益聚合与表达方面都没有发挥出理想的作用。这也是造成基层群众对基层自治组织作用并不看好的重要原因。基层自治组织存在的重要的合法性之一，即是其可以聚合与表达基层群众利益，使基层群众能够得到更多的公共政策惠顾。一个弱聚合与表达功能的自治组织注定难以得到群众的认同。政府也不太可能从一个弱利益聚合与表达功能的自治组织那里获取太多基层群众呼声，这也在一定程度上窄化了政府对基层真实信息的获取渠道，从而可能导致政府对基层行政管理的不当干涉，这也可能带来与基层自治的冲突，出现协调性困境。
三、政府行政管理与基层群众自治协调的路径选择
从宏观视角来看，解决两种治理模式之间的协调困境，最优的选择是明确划清治理的范围。合理划清两者的治理范围，首先完善相关的法律制度，但“法律有限，人事无穷”。在具体治理过程中，需因地制宜来选择不同治理方式。具体而言，对于需要政府强力干涉的领域，政府应当主动承担起治理职责；对于群众可有效自我管理的领域，应充分尊重群众的自治权利，政府做好引导和监督即可，不必过多进行干涉；对于必须由政府与基层群众自治双方合作共治的领域，应根据公共事务的具体特质来确定一方的主导地位，而不是想当然地由政府主导。
从微观视角来看，两种治理模式的协调，需要采取以下的措施。
（一）合理调整基层政府管理职能
基层政府组织是基层群众自治最直接的衔接对象，因此，基层政府的职能调整对于政府行政管理与基层自治的协调最为关键。怎样调整才叫合理？当前普遍赞同的一个观点是：充分发挥市场和社会组织的治理功能，推动社会在政治法律框架内实现群众自治。在市场和社会治理功能难以彰显的领域，则需要政府进行必要的公权干预，这是当前政府职能调整的合理定位和社会治理格局的理想预期。如何调整才能实现合理？自从政府从“守夜人”的角色转变为“万能政府”，其“行政国家”的地位一直难以撼动，这自然有其合理的方面，但公权力的自我膨胀已成一大痼疾。这也是我国提出政府职能转变近30年来，政府职能一直难以调整到位的重要原因。在基层政府范畴，很多地方已将基层群众自治组织视为乡镇、街道等基层政府的下级机关，基层自治组织的自治空间在被逐步地压缩，变成了“非官非民”，失去了其应有的功能和地位。对于此种情况，应当合理缩减基层政府对基层自治组织的直接操控权，严格按照《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》的规定，相应地调整权力管辖范围。
通过对基层政府职能调整，实现凡属群众能够自己办理的事情，就放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。当然，这里还需进一步完善相关法律制度保障：一是修改《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等，制订《村（居）民自治法》。通过法定程序，保障基层群众自治权利，实现群众自我管理、自我服务、自我治理。二是明晰公权与民权界限。以法律的形式进一步明晰基层政府行政管理权限和基层群众自治范围，用法律来约束基层政府行政管理行为的过度扩张，使村民自治权力得以保障，实现基层政府行政管理与村民自治的有机协调。
（二）培育基层群众的自治观念
自治需要法律制度的构建，更需要理念的树立。法律制度是外在的保障，理念是内生的驱动，二者缺一不可。法律制度的建立只需要国家相关立法机构的职权运作，而群众的自治理念的形成却需要一个长期的培育过程和有效的培育路径。一是通过各种媒体渠道，大力宣传基层自治的精神实质、目的以及对于基层社会治理的重要价值，让基层群众在政策宣传的氛围中，潜移默化地形成对自治制度的认知。二是通过体验的方式让基层群众真正参与到自治中来。自治的最大优越性在于“自我解放、自我治理和自我服务”，这既是对基层群众公民权利的尊重，也是基层群众自我利益分配的一种有效机制。让基层群众真正参与，是发挥其主动性和创造性的一大举措。真正亲身体验自我管理的群众，会深切感受到自治带来的优越感，从而逐步消弭过去对“自治”的偏见；三是通过典型示范作用，以榜样的力量来影响对基层自治抱有消极或者迟疑态度的基层群众，引导他们积极参与到自治管理中来。基层群众自治观念的树立不可能一蹴而就，它是一个长期的“习惯性”思维的培养过程。这需要党和政府的政策支持，更需要基层自治组织真正担负起群众利益代表者、维护者的重任。
（三）增强基层自治组织的利益聚合与表达功能
组织能够提供个人实现某种目标的运作机制，这是组织存在的合法性基础，否则，就没有生存空间和存在的意义了。基层自治组织担负着基层群众利益的聚合与表达功能，这是其存在的合法性基础之一。针对当前我国基层自治组织普遍存在的利益聚合与表达功能较弱的现实，需采取以下的应对措施：一是政府放权，加大投入。政府放权于社会，让基层自治组织独立承担起治理功能，让其在锻炼中不断成熟壮大；政府加大对基层自治组织的各种资源的投入。我们不得不正视当前基层自治组织对于政府财政转移支付的依赖性，特别是集体经济较为薄弱的落后村（居），有了基本的资源保障，基层自治组织才能应对基层利益聚合与表达过程中的各种耗费。二是优化基层自治组织的人力资源结构。人才是组织工作的生命线，通过引进、培养，不断优化提升基层自治组织的人力资源结构，使基层自治组织有能力担负起基层群众利益聚合与表达的功能。三是细化法律规定。将《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》中较原则性的规定进一步具体细化，使之操作性更强，使基层群众自治组织在利益聚合与表达过程中做到操作规范。四是建立相应的履职制度。可以通过基层群众集体协商、政府制定出台相关规定等途径，建立自治组织履职制度，以避免基层群众利益聚合与表达中出现的缺位、错位现象。
参考文献：
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［3］陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：87.
［4］D.Esston.The Political System［M］．New York：Kropf，1953：129．
［5］张国庆.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2007.
责任编辑 凌经球
Research on Coordination Dilemma between Government Administration and
Self-Governance at Grass-Roots Level
Liu Dongjie
（Party School of Huai’an City Committee of C.P.C. Huaian Jiangsu 223003）
Abstract: Government administration and self-governance at grass-roots level are two kinds of different social management mechanisms, which have a common social goal that is social governance. Due to the differences of inner mechanism, value orientation and operation method, these two aspects are trapped in coordination dilemma. It is an inevitable requirement to coordinate the two mechanisms to build scientific governance structure, which includes three aspects: reasonably adjusting administration function at grass-roots level, cultivating self-governance idea of mass at grass-roots level and enhancing the function of interest articulation and aggregation of self-governance organizations at grass-roots level.
Keywords: government administration, self-governance at grass-roots level, coordination