摘要：作为社区自治组织的负责人，村干部的行为主要受村民监督，但目前我国中西部地区农村人口“空心化”和老龄化格局势必对村干部的监督力度、监督质量和监督效率产生消极影响。只有通过大力发展农村经济，完善村干部经济和政治激励，提高农村居民和村干部的收入水平；加强农村信息化建设，改善村务公开、财务公开及村民监督条件；调整和细化相关监督处罚政策；整合多种监督机构，设立村民监督委员会；充分发挥外出务工经商人员的监督作用；完善惠农强农政策的落地机制，减少中间环节等措施，才能解决村干部监督机制的改革与完善问题。
关键词：“空心化”；老龄化；村干部监督；村委会；村务公开
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671—6604（2014）01—0063—07
一、引言
（一）问题的提出
行政村是我国农村社区的基本组织单元，也是国家政体和国民经济肌体的基本构成细胞，而村民委员会（简称村委会）则是农村社区具体的管理和服务机构。2010年修订的《村民委员会组织法》明确规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，村内事务，包括对村委会的授权与监督，应该由村民依法自己办理。这是村干部监督机制构建的法律依据。
但是，要对村干部进行有效监督，仅有法律授权远远不够，监督意识、监督能力、监督条件与途径或许才是决定监督效率的关键。改革开放，尤其是20世纪90年代以来，中国快速工业化和城市化像巨大的磁石，将农村，尤其是中西部地区农村青壮年劳动力吸走殆尽，随着越来越多的孩子跟父母一起进城，农村人口“空心化”、老龄化格局日渐形成。这意味着农村干部监督主体数量、质量、结构和效率等发生了重大变化，因而势必对原有的村干部监督机制产生全面、深刻的冲击。
目前全国的行政村仍然有60多万个，8亿人口仍拥有在农村的切身利益，如此庞大的社会群体足以构成国家稳定的最大根基。与动辄数千万甚至上亿元的“老虎”级大贪官相比，中西部地区的村干部贪腐顶多属于“苍蝇”和“老鼠”级。但他们却身处一线，直接和群众打交道，其一言一行时刻暴露于群众视野。在疏于监督的情况下，一旦“村官”群体蜕变，其危害程度甚至胜于“老虎”，因为多数百姓可能认为“老虎”损害的是国家利益、集体利益，而与自己的切身利益关系不大。再者，如果监督机制出现疏漏，谁能保证这些“老鼠”不会变成“硕鼠”甚至最终被养成“老虎”呢？实际上，农村基层干部违法乱纪的问题已经非常突出，据有关部门统计，2011年全国立案的查处农村基层党员干部违纪违法案件就达到了5.85万件，给予党政纪处分或组织处理5.79万人。笔者在四川某丘陵农业大县15个乡镇45个村抽样调查的结果显示，有95.6%的村民对村干部有或多或少的意见，其中特别不满者占35.6%。正所谓“基础不牢、地动山摇”，农村稳定是国家稳定的基础，村官的腐败与不作为不仅损害了数亿农村居民的利益，也侵蚀着国民经济和国家政权肌体。
因此，适应村民“空心化”和老龄化的农村人口新形势以及党的十八届三中全会提出的创新社会治理体制和机制新要求，探讨中西部地区村干部监督机制的改进与完善十分必要，也非常迫切，希望对全国和谐乡村、法治乡村的建设作出一定贡献。
（二）相关研究述评
1.关于农村“空心化”与老龄化问题的研究。众多的学者通过典型调查揭示了由于人口和劳动力过度转移所造成的农村常住人口大量减少，以致农村出现人迹罕至的冷清萧条局面；而人口老龄化则属于比较成熟的研究领域与问题，老龄化标准也比较明确。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。
2.关于农村干部监督的研究。（1）在学术研究方面：方齐云和鄢军通过计量模型研究证实，监督者（村民）与被监督者（村组干部）之间是一种零和博弈。沈承诚从角色失衡到权力监督的角度对村干部监督进行了研究。王有春提出了联村并组，减少村干部数量的建议。郭立场认为，村干部的二元权力结构和并行的监督体制是“村官”腐败产生的深层次原因。王永风和高文锦认为发展农村生产可以夯实农民的参与监督的物质基础，建议提高农民在各级人大的比重，并推行涉农公共决策听证制度。范乃柏和安慧霞等提出的监督制度包括村务公开责任追究制度、“村账乡管村用”制度、村组干部责任审计、村组干部双述公开质询等。傅永红提出了村干部考核体系建设。王雪梅和王登成认为我国村民自治法规笼统，实现中操作不便，提出扩大村干部的选用范围，加大信访和案件查处力度。王隽昌认为农村各种民主监督主体中，监督全面、真实、可靠的监督主体是广大人民群众。覃永波认为，欠发达地区村干部肩负着带领群众脱贫致富的重任，他们中一些人身上的腐败问题危害后果更加严重，其影响将更加恶劣。（2）各地的做法与经验。包括北京平谷县的“八步决策法”，上海市金山区的“村官”审计制度，江苏省东台市聘请村级党风廉政监督员和信访联系员，淮安市实行了“村站联动勤廉点评会”制度，湖南省桂阳县的“四会”制度，四川省合江县的“四书告勉”模式，河北省新河县的“农村干部经济责任审计中心”模式，广西壮族自治区河池市的“村组干部规范化管理工程”模式，等等。
3.简单评述。通过对相关文献的总结梳理发现：尽管各地监督模式与做法很多，但见诸报端的农村干部腐败案更多，农村居民的反应更为强烈，说明村干部监督机制并不完善、效率并不高，需要进一步改革和完善；对村干部最主要、最有威慑力的监督来自于乡及以上党政，来自社区内村民的监督明显弱化和无力，说明现行好的村干部监督机制还存在落地难的问题；而针对“空心化”、老龄化形势的农村干部监督机制的研究更是少之又少。本文试图在这些方面尤其是中西部地区村干部监督机制的改革与完善问题做进一步探讨。
二、现行村干部监督机制解析
监督机制由被监督者、监督者、监督权授予、监督内容、监督渠道与方式、监督执行及监督效果等多种要素构成。
1.被监督者。“村干部”实际上是一个笼统的概念，既包括村支书和村主任等主要领导，也包括村文书、村妇女主任、村集体经济组织负责人，甚至包括村民小组组长。从理论上讲，村社区内所有行使公共权力的组织和个人都应该纳入监督体系。
2.监督者。村干部集多种角色与职能为一身，因而需要接受多方面监督。第一是党的监督。由于多数村干部本身就是共产党员，尤其是作为一把手的村支书，因而他们必须接受党章及其他党内规章制度的约束，并接受上级党组织的监督。第二是法律法规监督。村干部作为中华人民共和国公民，自然应该接受国家法律、法规和各项制度的约束与监督。第三是政府监督。由于村组承担了来自乡镇党政名目繁多的政治和政府职能，包括计划生育、民兵、征兵、征地、配合政府招商引资的土地流转、信访及农村维稳等，因而村级组织，尤其是村支部和村委会实际上就是一个准政府机构，尤其是村主要领导的工资被纳入财政预算之后，其负责人自然就应该接受来自上级政府的监督。第四是村民监督。作为社区自治组织的领头人，按法理和权力为授权者服务，并受其监督的政治学伦理，村干部天经地义地应该接受来社区内全体居民的监督。
3.监督权授予。在村干部监督方面，党和国家出台了一系列法律、法规和制度，各地方也制定了相关的实施细则和办法。包括：《宪法》明确规定村委会是农村基层群众性自治组织，进而明确了监督性质和监督权边界；《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》规定村委员会必须自觉接受村民监督；《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村党支部具有领导和推进村级民主监督的职责。此外中办、国办的相关文件都针对村干部的监督机制进行了具体规范，如，2011年5月中办、国办印发了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，明确了农村基层干部廉洁履职的“41个不准”。因此，村民监督村干部合法合理、天经地义。
4.监督内容。对于党和国家政权机构末端的乡镇党委和政府而言，素有“上面千条线，下面一根针”之说，而这根针要插到底，必须经过和依靠村干部。村长虽不是官，但管的事确实还不少，需要纳入监督范畴的事项应该说非常广泛和琐碎。概括来讲，所有公共权力、公共事务都属监督范围。而且，对村干部的监督绝不只限于廉政，也包括勤政，即为村民提供公共服务的数量和质量。
5.监督渠道与方式。在监督渠道方面，党和政府制定了相关的法律、法规和制度，多数地方农村也成立了相应的监督机构，如村民代表会议、村民会议、村民民主理财小组、村务公开监督领导小组等，但在人员配备上这些机构往往是“一套人马多块牌子”；监督方式包括信息获取渠道、意见表达与通达渠道、监督平台等方面，如村务公开、村干部述职、内外审计等等。
6.监督执行及监督效果。有效的监督应该是实质性监督，即对被监督者的行为产生实际影响，使失职、违法违纪者受到相应处罚，包括提醒警示、限期整改、撤职罢免、移送司法机关等。这就要求有足够的监督手段、有效的监督平台和有利的惩戒手段。对于上级党政机关而言，对村干部监督的手段和方法足够而且有效，如党组织监督、司法监督等。但来自村民的监督和处罚手段就比较有限和乏力。这也是本文试图探讨和解决的问题。
三、“空心化”、老龄化对传统的
村干部监督机制构成了挑战
（一）农村“空心化”、老龄化的格局初步形成
从文献和调研结果看，农村人口“空心化”现象在全国各地普遍存在，中西部农区更为严重。据农业部对全国农村2万多个住户调查结果显示，我国农村家庭骨干劳动力基本外出，25～30岁的农村劳动力97%已经转移出农业和农村。陈池波和韩占兵在河南10个河南典型村庄的调查发现，其人口“空心化”率平均达到了67.31%，该省一些自然村目前只有20多人居住。江西省安义县的一些村落人口“空心化”率超过了90%。笔者在四川丘陵地区抽样调查的45个村2012年常年在外的人口占农村户籍人口的72.5%左右，常年空置的农房占总量的65%左右。笔者（第二作者）工作联系的村557户人家，户籍人口1147人，而常年驻守的只有257人，“空心化”率77.59%。其中60岁以上的老人占39.69%，15岁及以下儿童占27.24%，余下的85人均不定期出外从事非农工作。而笔者（第一作者）老家所在的四川另外一个丘陵县的自然村落有8户人家，户籍人口29人，而常年驻守的只有2人，均为78岁以上的老人，2011年一位68岁的“空巢”老人病死在家多天才被人发现。
在老龄化方面，根据国家统计局的数据，2012年全国60岁及以上老年人口占总人口的14.3%，其中65岁及以上老年人口占9.4%，已达到老龄化标准。由于进城农民多为青壮年，因而农村的老龄化程度会远胜于城市。早在2009年底，我国农村60岁及以上老年人口1.05亿，占农村总人口比重超过18.3%，农村老龄化程度是城市的2.3倍，抚养比是城市的2.8倍，老龄化速度农村比城市快12年。
（二）“空心化”、老龄化的人口形势使村组干部监督机制趋于弱化和低效
从前述监督机制框架可以发现，无论是来自国家法律、法规和制度的监督，还是来自上级党政的监督，或者农村以外的社会监督机制，都没有因农村人口形势变化而发生实质性改变。而来自农村内部，即村民的监督将随监督主体数量、质量和结构的变化而发生重大改变，总体是往弱化和低效方向退步，具体地：
1.农村监督者缺位。不管监督谁、监督什么内容及采用何种方式监督，前提是要有足够的监督者。而“空心化”之后多数农村人烟稀少，一片寂静和萧条，农民都走空了，何来监督者？而且随着城乡交通网络的便利与通畅化，越来越多的村干部在乡镇、县城，甚至省城购房居住，只是偶尔开车回村里看看。作为“走读生”和“遥控指挥”官，村民连找他们办正事都非常不容易，要监督他们可谓鞭长莫及！
2.监督意识淡化。农民天生胆小，受传统文化影响，普遍存在“多一事不如少一事”、“人家受得了我也受得了”、“事不关己高高挂起”、“枪打出头鸟”的胆小、驯服和冷漠心态。另一方面，多数人心底里又希望别人去“叫”去“闹”，而自己则“搭便车”，暗收渔翁之利。村民的这种共同“占小便宜”意识使得大家安于现状，甘心忍受不公，这正为某些村干部所乐见。而老龄化的农村居民胆子更小，求安稳的意识更为强烈。
3.监督动力与热情降低。农民之所以愿意监督村干部，应该说是人类天生的公平正义感使然，但更主要的还是出于村民自身利益考虑。对村干部进行监督的目标首先是要保证自身利益不受到侵犯，其次才是期望他们勤政，带领村民发展经济和社会事业。三十余年经济的高速发展，尤其是工业化和城市化的快速推进改变了农民的收入格局和利益关注点，除土地征用与流转、民政等少数领域外，村干部行为与农民的利益攸关度降低，很多补贴金直接打入农民的储蓄卡，这就大大降低了村民对村干部的依赖和期望。具体分析如下：（1）农民收入结构发生了变化。非农收入，尤其在外务工收入成为农民增长的主要希望与寄托。2011年农民人均收入中，家庭经营收入比重已经降为46.2%，同比下降1.6个百分点，工资性收入占比达到42.5%，同比提高1.4个百分点，当年农民增收的50.3%由工资性收入贡献。显然，村干部的行为并不直接影响农民在外务工收入。（2）户籍松动，迁徙和居住自由，尤其是经济市场化，农村城镇化和农民市民化使得农民的生产生活受到村干部的管束与牵制减少，只要不涉及户口、证件办理，进城农民可以数年甚至数十年不与村干部打交道。（3）农村人口流动多属单向不可逆型，而且跨省流动比重大。以农村劳动力输出大省四川为例，2011年农村劳动力跨省转移比例占到了52.4%。千里迢迢回乡行使选举和监督职能在绝大多数农民看来非常不理性，出于经济成本（交通、务工损失等）的考虑，他们会主动放弃自己在农村的民主权利，包括对村干部的监督权。（4）留守农村的老人和儿童，由于其增收和生活改善的希望重点放在农业和农村以外，尤其是家属和亲友，他们对村干部的监督更为冷漠。这些因素使多数农民对村干部监督懒心无肠。笔者在四川一些丘陵地区的抽样调查结果也表明从不参与村干部监督的村民占87%，只有13%的调查者认为参与了一些“不痛不痒”的监督。
4.监督能力弱化。虽然说“群众的眼睛是雪亮的”，但至少应该保证起码的基础群体。现在的农村常住人口稀少，再亮的眼睛恐怕也难以奏效。更重要的是，由于人口大量外流，有能力、有知识的村民大多数都外出，剩下的村民多数文化素质不高，法治意识不强、用法能力不足、财务知识欠缺、表达能力有限，即使想参与监督，也会感到能力不及。
5.村民监督权利保障不足。一是监督行为缺乏有效保护。由于政务繁忙，人手不足，当前各部门对村民举报村干部腐败案件，多采用冷处理、慢处理的办法。更为甚者，在一在些村民或社会公众通过微博、微信、BBS等途径对村干部进行监督曝光时，一些基层政府更是串通问题村干部，想方设法删帖、隐瞒，甚至关闭信息渠道，打击报复相关人员。在很多农民看来，乡镇政府就是村干部的“靠山”，村干部就是乡镇政府的“爪牙”。二是监督体系内部道德风险。比如农村多个监督机构被主要村干部收买或者受其威逼，串连成一个利益小团体，共同维护团体不当利益。农村人口在大量减少和老化之后，这种现象变得更加严重。
6.国家和地方的法定监督机制受到新形势挑战。如《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会干部，罢免村委会干部必须经有选举权的村民过半数通过”；又如在村干部考评考核上，《江苏省农村干部管理办法》第十四条规定“每年应召开由党员、村民代表、村民组长参加的测评会议，到会人数不得少于应到会人数的4/5”。在农村人口出现“空心化”，尤其是党员“空心化”之后，要达到这样的人数比例非常困难。
四、新形势下村干部监督机制的
改革与完善思路
1.发展农村经济，改善监督环境，强化村民监督的物质基础。农业和农村经济发展对改善村干部监督的促进作用至少表现在以下几个方面：第一，有助于村民包括村干部心态平和。因为中西部地区农村的很多矛盾与纠纷，尤其是家庭矛盾皆因经济而起，或因贫困所致，因鸡毛蒜皮和寸头小利而激化。不仅“贫穷是最大的污染”，经济窘困也可能扭曲村民心态，并使监督失去理性。第二，在目前较低的发展水平下，农业和农村经济的发展有可能缩小农村贫富差距，增加村民的幸福感和满意度，村民之间、农村干群之间关系可能变得宽松和谐。在这样的心境和环境下进行的监督可能更有效率。第三，农村经济发展与农民收入的提高有利于改善监督条件与手段，如广播、电视、电话、电脑的普及，尤其是农村上网条件的改善，可以极大地增强村民对党和国家涉农政策、相关法律法规的知晓度，而且也使村民监督变得更加自由、便利和高效。
2.加强村干部激励，尤其是提高村干部待遇。作为中国社会最基层的组织单元，村委会“麻雀虽小”，但村事务却“肝胆俱全”，仅凭这三五个干部，工作强度不可小视。作为自治组织，村干部又不具有强制性公权力，多数的农村工作，尤其是家庭纠纷、邻里纠纷的解决只能靠村干部跋山涉水，深入农家，苦口婆心劝说与调节。就笔者的调研和切身感受来看，村干部的工作多数要靠喝酒来落实，笔者在四川的调查发现，有的村支书一人一年要喝掉200多公斤白酒，不少村干部长期“因公”酗酒而患上肝癌、胃癌、食道癌等相关疾病。农村人口“空心化”和老龄化之后，村干部工作面临找不到对象、服务对象能力弱化等问题，更增加了村干部工作难度。村干部的工作直接面对村民，一些不理性的村民把对腐败和社会不公的怨恨发泄到村干部身上（或许他们只能接触到村干部），因而，村干部的工作还面临较大的人身安全风险。但现行村干部的务工补贴并不高，在四川，多数地方村干部只有1000元左右。这个收入水平不仅没有办法与外出务工相比，而且还得罪不少人，实在是“卖力不讨好”，尤其是看到儿时玩伴、昔日同学开着小车“衣锦还乡”、“荣归故里”，于是一些村干部心态失衡，进而萌发“捞一把”的念头，这是中西部地区村干部腐败高发的重要原因。
从目前来看，村干部激励机制的完善至少包括三个方面：一是社会保障激励，即建立与当地经济发展水平相适应的村干部养老保险及医疗保险办法，让村干部“老有所养、病有所医”，以解决或缓解其后顾之忧。二是建立政治激励，包括表彰先进村级党组织干部，提拔优秀村干部到乡镇工作，甚至吸收为公务员，让村干部“干有所盼”。第三是经济激励机制，包括建立村干部岗位“公职化”管理制度，实行工资待遇与工作实绩挂钩，让他们“干有所得”。
3.贯彻党的十八大精神，进一步推进农村信息化建设。农村信息化建设可以有效地化解“空心化”、老龄化形势对干部监督机制的掣肘，极大地改善村民监督条件与监督效率，同时优化村干部工作条件与工作环境，提高农村工作效率。与谣言一样，腐败也止于公开与透明，而信息公开需要媒介。目前中西部地区的村务、财务公开主要以黑板报的形式，在村委会或者村头展示。由于农户居住相对偏远而分散，加上雨、雪、雾及暴晒等天气，聚集到村上也并不是一件容易的事情，尤其现在的村民多属老弱病残，因而村民知晓村务信息的难度增加，动力也弱化。在这种情况下，有必要修复农村广播系统；把农村闭路电视普及作为当前新农村建设的基础惠民工程；加强农村基站建设，改善农村移动信号条件；加强农村宽带建设，力争“十二五”末宽带到村委会、村民集中居住点、农村中小企业及专业大户，将互联网建设作为城乡最基础的民生工程及民族素质提升工程；加强农村信息化培训，让村民掌握基本的信息手段，如数字电视、手机短信、即时通讯工具（QQ等）的使用。培训年轻村干部掌握新媒体技术，如BBS，微博、微信、视频等，使现代信息技术与传播手段成为村民监督、社会监督的主要手段，成为村干部与村民沟通与互动、村务公开，尤其是财务公开的主要媒介，成为村干部开展工作的主要平台及党和国家法律法规、农村政策宣传普及的主要载体。
4.完善村干部选拔任用与监督处罚制度。包括：建立村级在外务工优秀人才库，为村级干部队伍培养强大后备力量；探索村级党组织干部异地任职制度以避免村官家族化；充分发挥大学生村官的监督与联络作用；细化村干部贿选界定，细化班子交接、罢免与处罚村干部等制度规定；宽容村民上访请愿；重视匿名举报；独立调查取证，异地审理，严厉打击乡镇干部纵容、包庇村干部违法乱纪行为；由村民独立聘请审计机构对村干部进行在任、卸任审计，推进村干部审计的经常化、制度化和规范化；修改村民代表罢免村干部的人数比重规定；等等。
5.设立村民监督委员会。将村务公开领导小组、村民民主理财小组整合为村民监督委员会。村民监督委员会独立于村日常管理事务，在镇纪委领导指导下进行独立工作。委员会通过日常巡查、调研，发现农村干部腐败预防工作中存在的问题和村干部违法违纪的线索，并及时向规定乡镇纪委和村民代表大会通报。
6.充分发挥在外务工经商人员的监督作用。一是创新在外务工经商人员行使决策与监督权力的方式，通过信函、电话、委托甚至短信等方式表达意见和行使投票权。二是建立详细的通讯录并及时更新，不仅可以作为本村人员、人才信息库，便于日常管理和人才储备，同时还能为招商引资、扶持回乡创业等提供机会。有条件的地方可以建立在外务工经商人员QQ群，让在外的儿女时刻了解家乡变化，感受来自家乡的温暖，亦可为家乡发展出资和出谋划策。第三，重要的村务大事，包括财务公开、村干部选拔、调整等尽量安排在春节，以照顾回乡过年村民。
7.完善惠农强农政策的落地机制。在建立和完善农村个人信用、信息系统基础上，国家对农业和农民的扶持政策，尤其是资金直接落地。借鉴粮食直补、养老补贴等资金管理经验，将相关的扶持资金直接打入农民的银行卡，从而减少中间环节和被盘剥的机会，尤其是征地、流转等大额补偿金要直接明确村民所得比例，直接上卡。
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（责任编辑 赵俊杰）