摘 要：文章以浙江省乐清市为例，对农村新社区的基本内涵及功能定位进行了分析，阐述了乐清市农村新社区建设模式和实践探索，同时提出了加快农村新社区建设的对策措施。
关键词：农村新社区 建设措施 浙江乐清
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2008)09-059-03
农村新社区建设是继城市社区建设之后又一个重要的基层社会建设创举，它是贯彻科学发展观、落实社会主义新农村建设战略的重要组成部分。在城乡一体化进程不断加快的今天，如何探索出一种适应农村新形势发展的新的管理模式，已成为摆在我们面前的一个重大课题。本文结合浙江省乐清市的情况，就如何全面推进农村新社区建设作一探讨。
一、农村新社区的基本内涵及功能定位
“社区”是社会学的基本概念。“社区”一词的本意，是指“关系密切的伙伴和共同体”，也有人称之为“小社会”。社区作为一种地域性社会，是连接个体与社会的桥梁纽带，是社会的微观化和重要组成部分。社区是社会的一个缩影，正是一个个社区的发展，构成整个社会的进步。
农村新社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指在农村地域中以行政村或中心村等一定的地域为范围，以多种社会关系和经济关系相联的，以多种社会群体结成的开放的社会生活共同体。其本质是农村在社会发展进程中的一种全新的社会管理模式。
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，并把“统筹城乡经济社会发展”作为实现全面小康的一项重要内容。十六届五中全会在建设和谐社会的决议中提出“要建设农村社区”。十六届六中全会又提出“积极推进农村新社区建设”。2007年10月，党的十七大再次明确“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文朋祥和的社会生活共同体。”根据中央精神，国家民政部提出农村新社区建设试点工作应当以建设和谐社区为目标，以扩大基层民主、完善村民自治、健全农村新社区管理和服务体制为重点，提升农村社区村民自治功能，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区。根据目前农村现状和发展趋势，农村新社区要完善强化以下六项功能：
1 社区的服务功能。农村新社区不同于城市社区，它既是生活单元，又是生产单元。农村新社区服务既要向农民提供方便生活的服务，又要提供方便农民群众发展生产的服务。在生产服务方面，主要提供信息、技术、流通等服务，进一：步提升农村发展水平，组织引导群众创业富民。在生活服务方面，要不断建立健全社区公共服务体系，完善医疗卫生服务、社会救助体系，切实提高农村公共服务水平。要积极开展以疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主题内容的社区卫生服务。深入实施“农民健康工程”，完善农村新型合作医疗：积极组织参保农民参加健康体检。建立社区帮扶机制，在建立健全家庭保障和社会保障的基础上，通过邻里之间的互助共济，为现有政策覆盖不到或享受一定保障后生活还有困难的群众提供帮扶。利用农村地缘相近、血缘相亲的特点和邻里互助的优良传统，组织农民群众积极开展农村志愿服务、群众性互助服务等活动。
2 社区的文化功能。目前，农民文体活动场所和设施缺乏，业余文化生活贫乏，乡村文化建设的任务相当繁重。要通过社区建设。发展农村社区文化，加强文化大院建设，丰富农民的业余文化生活，满足农民的精神文化需求。一方面要以农村社区为平台，把文化、体育、广播等设施引进农村社区，在社区设立图书室、科普宣教基地、老年活动室、健身苑、村民活动中心等文体活动设施，逐步形成方便农民群众读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所。另一方面要挖掘农村新社区的文化资源，广泛开展形式多样、内容丰富的社区文化体育活动，不断提高农民文明素质。
3 社区的建设功能。就是要不断加强农村社区基础设施建设，推进生活区、养殖区、工业区分离，加强村庄周边环境绿化美化，鼓励农户开展庭院绿化活动，改善农民生产生活条件。深入实施农村供水工程、电气化、信息化、联网公路等建设，全面改善社区交通、供水、供电、防灾和信息等各类基础设施建设，通过加强农村新社区基础设施建设，还农村“蓝天、碧水、绿地”，改善农村人居环境，构建农村社会的有序的公共活动空间。
4 社区的自治功能。这既是农村新社区建设的目的，又是手段。推进村民自治旨在弱化外在力量对农村社会的控制，建立一种农村社区发展自主治理的社区建设模式。开展农村新社区建设，必须要从加强农村自治组织建设，健全村民自治机制人手，充分调动农民群众共建共享的积极性，提高农村社区管理的民主化水平。
5 社区的管理功能。开展农村新社区建设，必须搞好农村各项社会管理，保持农村社会和谐稳定。要探索建立农村基层利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。拓宽社情民意表达渠道，健全社会舆情汇集和分析机制引导农民群众以理性合法的形式表达利益诉求，维护自身的合法权益。建立社区治安联防组织，实行群防群治。加强社区流动人口管理和服务工作，对出租房实行登记建档。创建农村社区安全环境，扎扎实实地推进农村社区安全建设，维护农村和谐稳定。
6 社区的组织功能。加强以基层党组为核心的社区组织建设，建立健全社区创建工作领导体系，开展机关、企业与农村新社区结对共建活动，形成合力共建有效机制。健全基层民主管理的组织体系，全面落实民主管理制度，完善《村民代表议事规则》，完善重大事项民主决策程序，强化社区民主监督，推进社区组织有序有效运行。
二、浙江省乐清市农村新社区建设模式和实践探索
当前，加快探索和建立农村新社区，积极探索具有乐清特色的农村新社区管理体制和运行机制，以适应农村新形势发展需要，已成为加快推进乐清城乡一体化进程的当务之急。2007年以来，乐清市立足农村实际，根据各村的居住环境、经济基础、文化传统等具体情况；因地制宜，制定了农村新社区建设三种模式：
一是“单一模式”。即以行政村为主导的一村一社区模式，一个行政村就是一个农村新社区，社区与现有村委会的管辖区域一致，社区组成人员基本为纯农业人口构成的传统意义的本村村民，重点是改善农村新社区的生产生活条件，提高生活质量和环境质量。该模式以石帆镇前林村、白石镇岐元村、黄华镇金棚头村等为代表。
二是“混合模式”。即由两个及以上行政村，或只有一个行政村但有较多的外来人口，组成一个农村新社区，社区组成人员比较多样化，但不同社会群体之间互相不排斥、共融相处，重点是加强社区服务，培育社区归属感。该模式以虹桥镇溪西村、北白象镇白鹭屿村等为代表。
三是“过渡模式”。即在经济比较发达的城中村和城郊村，由于拆迁或者大面积“农转非”，已经开始撤村建居，由农村社区逐步向城市社区过渡，并建立城市社区建设和管理的运行机制。该模式以乐成镇水深村、
柳市镇上园村、前街村、虹桥镇东街村等为代表。
在具体建设过程中，主要做了五方面的工作：
1 完善规划抓龙头。把搞好规划作为先导，市财政累计落实专项规划经费1495万元，对参与村庄规划。编制的村每村补助3万元，并对有关规划规费实行减半收费，集中精力抓好全市村庄规划编制工作。在规划编制过程中，注重与土地利用总体规划、城市和城镇总体规划的衔接，按照“改造城中村、拆除空心村、迁并自然村、建设中心村”的要求，分新建型、改造型、规划控制型三种基本类型因地制宜地进行规划编制。目前，全市已经完成498个村庄的规划编制任务，为农村新社区建设提供了完善的空间布局。
2 改建旧村抓环境。坚持把改善农村人居环境作为建设农村新社区的重要内容，深入实施以文明百村行动和“清洁乡村行动”等为重点的系列工程，在全市农村全面推行“户集、村收、乡镇处理”的运作模式，切实抓好农村环境综合治理“五整治一提高”，即整治畜禽粪便污染、生活污水污染、垃圾固废污染、化肥农药污染、河沟池塘污染和提高农村绿化水平，使全市农村村容村貌有较大的改观。目前全市已有731个村开展环境整治，累计29个村获得省级“全面小康建设示范村”称号，37个村获得温州市“全面小康建设示范村”称号，建成温州市级村庄整治合格村406个，建成温州市级生态村57个。
3 搭建平台抓服务。各村纷纷以建设新社区服务中心为龙头，根据《乐清市农村新社区建设标准(试行)》要求，充分利用现有资源，结合村级办公和活动场所，以村民需求为目标，以便利服务为突破口，立足本村特点，按照“五室四栏三校二站一所”的标准进行布局和建设，完善了社区医疗、社区教育、社区文化、社区购物、社区福利、社区保洁、社区治安、社区管理等服务，提高了社区建设水平和服务功能，逐渐涌现了北白象镇樟湾村、白石镇岐元村、七里港镇西埭村、雁荡镇响岭头村、岭底乡仰后村等一批规划科学、环境整洁、设施配套、服务健全、邻里和睦、管理民主的农村新社区。
4 创新载体抓共建。努力在创新工作载体上下功夫，积极开展各种农村新社区共建创建活动。一方面，积极开展“百企联百村”活动，在全市选择了105家企业与各村结对，企业与结对村签订协议，帮助结对村搞好产业发展、基础设施建设、劳动力转移就业、村级事务规范化管理等工作。另一方面，积极开展基层党组织“结对共建”活动。选择309个机关、企业、经济强村党组织与农村基层党支部结对，根据基层党组织的特点，提出不同的共建主题，如机关党组织与农村党支部结对共建重点围绕“服务三农、奉献农村”主题；非公有制企业党支部与农村党支部结对共建重点围绕“村企联手、共筑和谐”主题；经济强村党支部与薄弱村党支部结对共建重点围绕“优势互补、共促发展”主题；驻外单位党组织与农村党支部结对共建重点围绕“致富思源、回报家乡”主题，共同促进了农村新社区建设。
5 强化保障抓投入。加大公共财政投入，强化公共财政在农村新社区建设中的主导作用。2007年市财政划拨专项资金1850万元，2008年市财政划拨村庄整治建设专项资金2000万元、“清洁乡村行动”专项资金1170万元。同时，建立健全市场化的投入机制，广开资金来源，吸纳更多的社会资金投入农村新社区建设中。如允许村集体在旧村改造过程中，通过节约、盘活老村庄内土地资源等形式筹集资金；鼓励和引导各村的企业家、在外商人、能人志士出钱出力；开展服务到家乡、建设农村新社区等活动，动员机关干部为家乡建设筹集资金，有效解决了农村新社区建设资金不足的问题。
由于农村新社区刚刚从农村脱胎而生，正处在发育期。因此，从试点的情况和面上的情况分析，农村新社区建设在实际工作中还存在不少问题，主要表现在以下三个方面：一是思想认识不到位。一些群众对农村新社区建设理解不深、认识不足，缺乏必要的热情和参与意识。二是基础设施配套不到位。主要是社区服务、社区教育、社区保洁、社区管理等配套服务欠缺。三是发展机制不到位。由于城乡二元结构体制的客观存在，农民无法享受与市民同等的政策待遇，主要还是依靠自身的能力解决问题。这在相当程度上阻碍了各类要素在城乡间双向流动和优化配置，成为阻碍农村新社区建设的主要障碍。
三、加快推进农村新社区建设的对策措施
根据农村发展的客观实际，加快推进乐清农村新社区建设，必须按照梯次推进、以点带面、辐射延伸、逐步提高的工作思路，积极推进农村新社区建设从试点村扩大到一般行政村，力争到2012年底，农村新社区建设在全市所有行政村全面铺开。在具体举措上，重点要从以下几方面人手：
1 注重科学规划，提升农村新社区建设水平。坚持规划先行与因地制宜相结合，把整体科学规划作为农村新社区建设的起步条件，高起点、高标准地推进农村新社区建设。一是在建设范围上，按照管辖人口适度、区域相对集中、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全、群众充分自愿的原则，合理地界定和调整农村新社区的建设范围。就乐清而言，农村新社区建设原则上采取以一个行政村作为一个农村社区的方式组织开展，也可以根据地域特点、资源配置和居民生产生活习惯等实际情况，采用几个村联合为一个农村社区，以中心村为重点开展农村社区建设。二是在规划制定上，突出农本取向、特色取向和生态取向，从全局的角度科学制定农村新社区建设的总体规划和专项规划，统筹考虑产业发展、基础设施、办公场所、社区服务设施、宅基地整理与农居点等各项建设的布局，并与市域总体规划、土地利用总体规划、村镇规划等相衔接，逐步实现从注重产业和农居房布局等物质形态的村庄规划过渡到物质形态和社会形态有机契合的农村新社区建设规划。三是在规划执行上，坚持立足当前，着眼长远，以科学规划为基础，兼顾城乡建设的需要和农户翻建房屋改善生活质量的实际，切实加大规划的执行力度，保持农村新社区建设规划的稳定性和连续性，避免“二次拆迁”等情况的发生。
2 立足农村发展实际，实施分类建设、梯次推进。农村情况的多样性和复杂性，决定了农村新社区建设必须突破单一的建设模式，不断探索符合自身实际的多样化的实现路径。从乐清的实际来看，农村新社区建设应在试点工作的基础上，根据建设条件成熟程度的不同，可从以下三个层次梯次进行、分类实施：一是在条件较为成熟的“过渡模式”社区，稳妥推进“撤村建居”。对成建制“农转非”的行政村，要按照《中华人民共和国城市居委会组织法》规定，在妥善处理集体资产、村民户籍等相关问题的基础上，建立健全社区组织，采取城市社区管理模式，实现从村庄到社区的转变。此类农村新社区应侧重于通过农民市民化、就业多元化、保障规范化、管理社区化，加快推进农村新社区建设进程。二是在具备一定条件的“混合模式”社区，积极试点“村居合一”。对在城市化、工业化进程中，因征地拆迁、区划调整等原因而形成的“城中村”、城郊村和乡镇集镇所在村等“村中有居”类型的行政村，采取村居合一的方式，探索性地实
施“一套班子，两块牌子”的管理模式，对农民、居民实行归口管理，当各方条件成熟后，再适时撤村建居。此类农村新社区应侧重于加强基础设施建设水平。提高社区公共服务能力，完善社区组织管理体系。三是在条件相对欠缺的“单一模式”社区，加快实施“整治改造”。对地理位置相对较偏、由纯农业人口构成的传统意义上的行政村，应以搞好村庄规划布局为龙头，以村庄改造和环境整治为抓手，整体推进道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、布局优化、住宅美化、服务强化等八个方面的配套建设，着力改善农村生产生活条件，提高农民的生活质量和环境质量，为农村新社区建设奠定坚实的基础。
3 整合各类建设载体，不断改善农村社区基础设施。当前，各地在农村基础设施上的建设投入不断加大，相应地建设载体也相对较多。为了更有效地发挥建设资金的整体效用，我们应把各类与农村基础设施有关的建设载体集中到农村新社区建设这一总平台上来：一是围绕改善农民群众生产生活条件，有效整合千百工程、“千万农民饮用水”、电网攻坚、千库保安、村村通等工程，充分用足用好各项扶持政策，继续加强农村社区路、水、电、广电、通信、水利等基础设施建设，进一步提高农村社区信息化、电气化水平。二是围绕改善农村社区人居环境，大力推进社区绿化，深入实施“清洁乡村行动”，开展农村卫生改厕、河道池塘水沟治理和生活污水治理，推行垃圾集中收集和无害化处理，动员群众建设各项节能设施，促进资源、能源的节约和综合利用。三是围绕改善农村公共服务设施，推进以农村社区服务中心为主体、室内外专项服务设施相配套的农村社区公共服务设施体系建设。结合村级办公场所建设，采取整合利用现有设施、改扩建或新建等方式，建成一个设施相对完备、功能相对集中的农村社区服务中心。原则上每个农村社区服务中心用房总面积按不少于500平方米配置，一般应设有社区卫生、社区环卫、文教体育、计划生育、社会保障、社区治保等专项服务站，为社区居民提供多层次、多样化的优质服务。同时，抓好村务公开栏、宣传栏、健身场所等室外社区服务设施建设，规划引导商业、银行、保险、邮政等服务业在农村社区设点，根据农村新社区的实际需求设置菜场、学校、幼儿园、教育培训等场所。完善农村社区配套设施建设。
4 完善社区公共服务，全面提高社区成员的生活质量。按照实现城乡基本公共服务均等化的要求，进一步扩大农村新社区基本公共服务供给，引导教育、卫生、计生、文化、体育、科技、法律、综治、劳动就业、社会保障等公共服务进入农村新社区，真正实现“社会事务社区化、社区服务社会化”。具体而言，要加强农村新社区的“八项服务”：一是加强农村新社区政务服务，结合农村社区服务中心建设，对与群众基本生活和保障密切相关的就业、救助、宅基地审批、流动人口管理等行政服务项目逐步推行“一站式”办理或代理服务。二是加强卫生、计生服务，推进农村新社区卫生服务网络化，做好社区计划生育管理和技术服务。三是加强公共就业服务，为农村富余劳动力提供免费的职业介绍、就业指导和培训。四是加强公共安全服务，深化基层平安创建，推进农村新社区警务室建设，强化群防群治，健全矛盾纠纷排查调处机制，加强流动人口管理与服务。五是加强法律服务，深入推进“送法下乡”，围绕农村新社区居民群众关心的现实问题，积极开展法律服务和法律援助。六是加强公共文化体育服务，组织开展丰富多彩的社区文体活动，提高农村新社区居民的综合素质和文明水平。七是加强社会保障服务，完善新型农村合作医疗、农村医疗救助和农村养老保险制度，建立健全覆盖农村新社区困难群体的社会救助体系。八是推进农村新社区志愿互助服务，充分利用农村新社区现有资源和农民自身力量，培育和组建农村新社区志愿者服务队伍，积极开展农村新社区志愿服务活动，增强农民群众的社区归属感和认同感。
5 加强社区组织建设，创新完善农村新社区管理方式。适应农村新社区建设和管理的需要，不断健全和完善农村基层组织，引导农村新社区居民主动参与社区事务管理，探索建立以农村基层党组织为核心、村民自治为基础、农村居民群众广泛参与为重点，各类社区组织为补充的农村新社区民主治理机制，确保农村新社区正常有序运行。一是加强农村新社区党建工作。坚持组织覆盖与工作覆盖相结合，建立健全农村新社区党建工作协调机制，根据工作需要，及时调整党组织的设置方式、工作方式和党员教育管理方式。二是加强农村基层民主建设。进一步健全农村新社区村民自治和民主管理制度，深入开展村务公开民主管理规范化建设，依法选举村民委员会，制定完善《村级组织工作规则》、村民自治章程和村规民约等制度，充分发挥村务民主监督委员会的作用，真正实现民主选举法制化、民主决策程序化、民主管理规范化、民主监督制度化。三是加强农村新社区自治组织建设。探索建立农村新社区建设理事会等形式的社区自治组织，拓宽农村社区内不同群体、不同阶层代表以及外来务工经商人员等新居民代表参与农村社区民主治理的渠道，妥善处理乡镇政府、村民自治组织和农村社区组织三者之间的关系，逐步实现村民自治和农村社区治理的有机统一。同时，积极培育和发展农村社区各类中介组织，充分发挥共青团、妇女、志愿者协会、老年人协会等群团组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的重要作用，进一步完善农村新社区管理方式。
6 落实综合保障措施，着力构建农村新社区建设长效机制。围绕农村新社区建设的目标要求，建立健全组织领导、资金投入、社会参与、结对共建、绩效评估、扶持奖励等六大保障机制，加快推进农村新社区建设。一是注重整体联动，建立“党委政府统一领导、民政部门组织协调、有关部门配合支持、农民群众主体实施、社会各界广泛参与”的农村新社区建设领导体制和工作机制，调整充实城乡社区建设协调(领导)机构，将农村新社区建设纳入社会主义新农村建设协同推进，并在资金支持、科技帮助、项目开发、支农服务、基础设施建设等方面积极给予支持。二是多方筹措资金，建立“以各级财政和村集体积累资金投入为主体、村(居)民自愿捐助和社会各界捐助为补充”的多元化投入机制。一方面，逐年加大农村新社区建设投入，统筹使用各项涉农资金，提高农村新社区建设财政投入的整体效益。另一方面，鼓励社会团体、企事业单位和个人以捐赠、投资方式兴办社区服务项目，全力支持农村新社区建设。三是动员社会力量，建立“专兼结合、共建共享”的多层次的社会参与机制。结合“一村(社区)一名大学生”计划，推动基层公务员、大学生等人员挂职或受聘成为农村社区工作者，采取多种形式动员党员、退休干部、致富能手、外来务工经商人员等社会力量参与农村新社区建设。加强村两委干部、专职社区工作者、社区志愿者相结合的农村新社区工作者队伍建设，推动社区工作专业化、职业化、社会化发展。四是整合各方资源，建立“挂钩联系、对口帮扶”的结对共建机制。鼓励和引导各机关部门、社会团体采取一对一结对的方式，帮助和支持农村新社区建设，充分发挥自身资源优势，从资金、物资、人才、技术上帮助农村社区解决实际困难和问题，努力形成部门齐抓共管、社会力量和群众广泛参与的工作格局，积极营造共驻新社区、共建新社区的良好氛围。五是实施量化考核，建立党委政府目标责任考核、群众评价和社会各界评议相结合的绩效评估机制，把农村新社区建设纳入乡镇年度工作目标考核体系，定期通报农村新社区建设工作进展情况，强化督查指导，确保农村新社区建设按既定目标扎实推进。六是改变激励方式，建立“民办公助、以奖代补”的扶持激励机制。按照“重点突破、以点带面”的原则，对条件好的、建设热情高的、建设速度快的验收合格的农村新社区，实行重点扶持和奖励，变直接现金投入为提供建筑物资、发展资金和技术服务，帮助其尽快提升农村新社区建设水平，从而提高有限建设资金的使用效率。
(责编 若佳)