【摘要】随着我国社会主义市场经济的发展和城市化步伐的加快，社区成为城市构成和管理的基本单位。如何处理好社区与基层政府的关系，成为了一个重要命题。我国实行基层群众自治制度，社区作为一个基层群众单位，其自治需要政府的指导和帮助，而建设服务型政府则需要转变政府职能，充分发挥自治组织作用，并培养居民自治意识。上海市黄浦区五里桥街道建立的“三站式”群众诉求矛盾解决机制，由政府和社区有机的互动联动，形成了一个高效的社区自治体系，为建设服务型政府，推进城市社区自治提供了一个成功的范例。
【关键词】社区自治 服务型政府 居民委员会
随着我国城镇化进程的加快，社会职能分化，城市流动人口增加，基层社会关系的管理方式逐步从单位管理转化为社区管理。社会主义市场经济的发展，也使得社区居民在物质、生活、文化等方面的需求日益多样化，对社区服务提出了更高的要求。为满足社区居民的需求，保障人民民主，同时降低政府管理成本，积极调动城市社区居民自我管理、自我教育、自我服务，淡化基层政府行政管理职能，推进社区自治，是一个可行的方案。下文将首先从理论的角度，分析政府在社区自治中所应当扮演的角色，得出社区自治需以服务型政府为支撑的理论结论，并归纳建设服务型政府的具体要求。再从实践的角度，结合上海市黄浦区五里桥社区的实践经验，从横向的社区居民自治，和纵向的政府为社区提供服务，与社区对政府给予评价和居民参与政府重大决策这三个方面，总结服务型政府与社区自治的互动机制。以期通过理论与实践相结合的方法，形成一套可为其他政府和社区借鉴的社区自治方案。
一、社区自治需以服务型政府为支撑
所谓社区自治，是指“不需要外部力量的强制性干预，各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程[1]。”根据《宪法》和《居民委员会组织法》的规定，居民委员会是我国城市基层群众自治组织，执行居民的自我管理、自我教育和自我服务。
《居民委员会组织法》第 2 条第2款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第10条规定：“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。可见，居民委员会作为居民会议的执行机构，其根本性质是自治组织，与基层政府是指导与协助的关系，而非领导与服从的关系。
有学者认为，“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在社会民主秩序的框架下，通过法定的程序，建立起反映公民意志，以‘以人为本’为宗旨并承担公共服务责任的人性化的政府[2]。”而从政府角色和职能转变角度出发，服务型政府可以定义为“是指政府由原来的控制者改变为服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域[3]。”
但由于我国历史的特殊性，自古以来，在政府、社会和公民三者的关系中，政府都占据着主导地位。长久以来的中央集权制度，再加上建国后实行了很长一段时间的计划经济和单位制，使得公民相对于国家和政府处于依附地位，平等意识和民主意识匮乏，只有被动接受，缺乏主动参与。此时的政府，居高临下，处于管理者的地位，社会事务由政府主导。绝大部分本属于社区的事务都由单位包办，街道办事处和居民委员会所辖的对象都是少数单位无法管辖的社会闲散人员。居民委员会虽然名为基层群众自治组织，但往往成为街道办事处的下属机构，带有浓厚的行政色彩。虽然历经多次改革，但公民缺乏参与意识、政府行政主导性强和民间组织发展缓慢等问题至今仍然存在，影响了社区自治的发展进程。
真正要实现社区自治，实现居民的自我管理、自我教育和自我服务，核心在于要将原来“政府本位”的思想，转变为“以人为本”、“社会本位”。社区事务是居民自己的事务，社区如何管理不应由政府决定，居民委员会也不应当成为街办命令的执行者，而应当由居民决定，居民委员会是居民会议的执行机构，政府提供服务，帮助居民委员会实施社区自治。在我国，政府的集权统治有着数千年的历史，有着成熟的经验，而城市社区自治的建设只有短短几十年的历程，仍处于不断摸索的阶段，如果把政府统治比喻为一个成年的大人，那么社区自治还是一个蹒跚学步的孩童，大人要做的并不是一味的领着孩童向前走，而是应当在一旁保护孩童，引导和帮助孩子学会如何走稳走好。只有在思想上将社区自治的主导者从政府转变为居民，才能调动居民参与社会事务的积极性，才会淡化居民委员会行政管理的色彩，才能激发民间组织的成长，最终实现社区自治。
2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》树立了加强和改进社区服务工作的三条基本原则，其中前两项原则所包涵的思想即为服务型政府的主要思想：“1. 坚持以人为本。着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求，特别是对居民最关心、最需要、通过努力又可以解决的问题及时提供服务，为社区居民排忧解难。2. 堅持社会化。发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”。
二、建设服务型政府的具体要求
从宏观角度而言，建设服务型政府是为了推进社会公民自治，通过转变政府角色，解决社会公民自治中遇到的问题。而社区作为社会的一个小单元，社区居民自治也属于社会公民自治的一部分。因此，建设服务型政府的具体要求，实际上与社区居民自治中的问题相对应，要满足社区居民自治的需求，主要体现在三个方面：转变政府职能、充分发挥自治组织作用以及培养居民自治意识。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》也对建设服务型政府的具体要求有所规定。
其一，转变政府职能。建设服务型政府的首要要求即是转变政府职能，政府的工作重心由对社区的行政管理转变为指导与服务。根据《居民委员会组织法》，严格保持基层政府或其派出机构与居民委员会的指导与协助关系。将应属于社区居民的社区公共事务决策权等权利还给社区，为社区提供公共服务，帮助社区解决困难，实现社区自治。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中第（四）条至第（十一）条，从社区就业服务，社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务，以及改进政府公共服务方式等八个方面，对政府为社区提供公共服务提出了要求。
其二，充分发挥自治组织作用。在政府主导行政管理转变为社区自治的同时，管理社区事务的权力和责任相应地转移到社区居民自治组织，社区居民自治组织的作用必然会相应地得到充分发挥。
城市社区自治组织，即居民委员会，根据《居民委员会组织法》规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”。“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”。“居民公约由居民会议讨论决定，报不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”可见，居委会的成员由社区居民民主选举产生，居委会的权力源自于社区居民，而不是基层政府或其派出机构，因此，社区居委会是社区居民议会的执行机构，对居民会议负责。
虽然在管理型政府和服務型政府的模式下，社区居民委员会的角色均是执行机构。但不同之处在于，在管理型政府模式下，居委会执行的多数是基层政府或其派出机构，如街道办事处的决定，该执行更偏重于政府行政管理行为；而在服务型政府的模式下，居委会所执行的主要是代表社区全体居民的居民议会的决定，这种执行是社区居民自治的体现。
《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》也表明，要充分发挥社区居委会在社区服务中的作用，包括协助城市基层政府提供社区公共服务，组织社区成员开展自助和互助服务，为发展社区服务提供便利条件等。
其三，培养居民自治意识。只有提高社区居民的参与意识，让居民主动参与到社区自治中来，才能形成真正的有灵魂的社区自治体系。如果居民缺乏自治意识，那么即使政府职能已从管理转变为指导和服务，即使社区居民自治组织的职能得到了增强，所形成的社区自治格局也不过是空有其表，只有形式，没有内容，不可能长久发展。
培养居民自治意识的方式，除了常见的标语式的宣传教育外，更重要的是为居民提供参与自治的渠道。因为“社区居民积极的参与意识必须建立在对于自身在社区中主体地位的确认之上，而这种主体地位的确认只有在社区自治参与的过程中才能有效地形成。[ 吴巍，中国城市社区居民自治参与不足的原因及对策[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2002，3：（37）.]”只有让广大居民都有机会参与到社区管理活动中，才能普遍提高社区居民的自治意识。
三、服务型政府与社区的互动机制
基于以上建设服务型政府的具体要求，上海市黄浦区五里桥街道建立了“三站式”群众诉求矛盾解决“直通车”机制，由政府和社区有机的互动联动，形成了一个高效高质的社区自治体系，是服务型政府与社区互动的一个范例。该“三站式”机制取得了明显成效，近三年来共召开听证会175次，协调会202次，代理群众诉求223件，解决各类问题2756件，化解、缓解矛盾143起。
“三站式”机制的主要任务是及时回应群众诉求、解决矛盾。该机制分为责任区、居民区、街道三个层次，即“三站”，以金字塔形由低到高排列。服务团队由街道、居民区、行政派出机构、社区单位共同组成，形成普遍走访工作机制，将发现的问题和矛盾首先在金字塔的底端解决，无法解决的向金字塔上层移交。该机制的特点在于，政府、居民、社会多方协调，快速解决。
该“三站式”群众诉求矛盾解决“直通车”机制实际上是在横向的社区居民自治的基础上，建立了一个高效的、社区与服务型政府之间纵向的双向沟通机制。因此，该机制的主要内容可以分为三大部分：第一，居民委员会执行的社区居民自治；第二，政府为社区提供服务、帮助社区解决问题；第三，社区居民对政府的评价、重大决策的参与。本质上，社区与服务型政府之间的纵向沟通，最终是为横向的社区居民自治服务。
上述“三站式”机制的三大内容，是建设服务性政府的三项具体要求的体现。其中政府为社区提供服务、帮助社区解决问题，体现的是转变政府职能这一要求。而居民委员会执行的社区居民自治，和社区居民对政府的评价、重大决策的参与这两部分内容，共同体现了充分发挥自治组织作用、培养公民自治意识的具体要求。以下结合“三站式”机制的具体做法进行评述。
首先，政府为社区提供服务、帮助社区解决问题方面。（1）在责任区采取零距离走访机制，及时了解居民的问题、需求和困难；定期召开有针对性的“草根会议”，高效解决问题；不能解决的，及时上报。（2）街道层面，建立“五会”配“五制”的工作模式：现场办公会配套领导包干制、社区事务综合调处会配套诉求转接制、服务群众促和谐议事会配套社情民意月报制、民生实事提议会配套项目征询契约制、矛盾排查分析会配套社会稳定风险评估制。以服务社区自治为宗旨，形成了一个以居民为本位、以社会为本位的服务型政府。
其次，社区居民对政府的评价、重大决策的参与，主要体现是在居民区开展评议会和听证会。（1）评议会由居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件、对象的工作进行考核评议的会议制度。评议公安、工商、税务、环卫、市容监察、房管、卫生等区职能部门派驻机构及其工作人员，以及物业公司、社工工作站等居民区组织及其工作人员的工作。并将评议意见向被评议对象及其上级主管部门和街道办事处反馈。上级主管部门和街道办事处应将评议小组的评议意见作为对部门双重管理、考核和有关干部奖惩任免的依据。（2）在社区实施的项目或涉及居民群众切身利益的重大事项，在作出决策前，由居委会组织部分社区成员代表召开听证会，广泛讨论，并提出具体意见，由相关政府部门的代表回答与会人员的咨询，最后表决和形成听证决议。评议会和听证会充分给予了社区居民参与社区事务的途径，使得居民对自身在社区中的主体地位得到充分确认，有利于培养居民的参与意识和自治意识。同时，居委会也充分发挥沟通群众与政府这一职能，促进居民参与社区治理，反映群众诉求。
最后，居民委员会执行的社区居民自治，主要体现于居民区所设的协调会、群众事务代理制度、以及居民公约。（1）对与涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突，可通过协调会进行协商解决。由居委会主任、居委会人民调解委员会主任及有关社区工作人员，共同帮助当事人解决矛盾。必要时，还可邀请居民区党组织负责人、社区民警、律师等相关人员参加。（2）在遇到公益性、社会性事务和利益矛盾时，由居民区党组织、自治组织等出面代理，帮助群众向有关部门、机构反映正当诉求，维护合法权益。（3）针对社区实际，由居民自己订出具体行为规范，形成社区居民公约，为居民所普遍认同和自觉遵守。协调会与群众事务代理制度充分发挥了居民委员会在社区自治中的重要作用，立足于为居民解决问题、维护权益，体现了以人为本的思想。制定和遵守居民公约也是社区居民参与社区事务的一个重要途径，是一个提高社区居民参与意识和自治意识的有效手段。
总结以上五里桥社区的经验可知，“三站式”群众诉求矛盾解决机制所包含横向社区居民自治和纵向居民与政府双向沟通机制，切实做到了上文所述建设服务型政府的三项具体要求，并在社区自治方面取得了卓越的成效，是一个服务型政府与社区互动，共同推进社区自治的成功范例，值得学习和借鉴。