摘要：近年来，科技创新政策质量越来越受到关注。虽然学术界对科技创新政策的研究很多，但却没有对科技创新政策质量的内涵进行明确的界定，基于此，本文对科技创新政策质量的内涵进行了深入的研究，并在此基础上，探讨了科技创新政策质量的主要特征，详细阐述了科技创新政策质量的前瞻性、战略性、系统性与可操作性。最后从政策系统、政策过程、政策结果三个方面，构建了科技创新政策质量的评价指标体系。
关键词：政策系统；政策过程；政策结果；科技创新政策质量
我国对科技创新政策的研究始于上个世纪80年代，较之世界上其他国家，起步较晚。但随着实践的深入发展，我国科技创新政策发展也取得了重大的突破。从邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”这一著名论断以来，我国相继出台了大量关于支持和鼓励科技创新的法律法规，有效地推动了科技创新事业的发展。党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，党的十八届五中全会也强调，实现“十三五”时期发展目标，必须树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。党的十九大报告提出“加快建设创新型国家”，并指明了方向：2035年基本实现社会主义现代化，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列。科技创新关系到一个国家的前途和命运，所以社会各界学者都格外重视科技创新政策的理论研究。
一、 科技创新政策质量的内涵研究
国外学者就什么是科技创新政策已经作了大量的探讨，我国学者也对其进行了一些研究，比较有代表性的定义如下：
肖士恩提出，科技创新政策是指政策制定机构基于科技进步和经济增长的目的，对本辖区内的社会公共资源进行权威性分配，它包括政策制定、政策实施和政策评价三个阶段；张永安，耿吉吉，王燕妮则提出，科技創新政策，即政府在一定时期内为实现既定的科技、经济与社会战略目标而制定和推行的，有关贯彻科教兴国战略、支持科技进步和创新的基本准则[1]。
朱正奎认为，简单说来，所谓科技创新政策，即国家和地区采取的一系列支持和鼓励科技创新的直接措施和间接措施[2]；张传杰，张妍则认为，科技创新政策是政府为履行自身职能而采用的工具和手段的总和，在引导、支持、鼓励创新活动和成果应用方面具有显著影响力。
科技创新政策研究是一种新兴的研究，是解放和发展社会生产力的需要，也是发展国家科技创新事业的需要。科技创新作为核心竞争力，对综合国力的影响可见一斑。为了占据新的制高点，世界各国、各地区的政府和学者都把科技创新政策质量作为增强本国竞争力的法宝。通过查找相关的文献和资料，发现对科技创新政策质量内涵的界定如下：
尽管对政策质量内涵的界定众说纷纭，但有一点是共同的，那就是从效率和公平两个方面来进行界定。简单来说，大部分学者认为，所谓政策质量，就是指政策价值的合法性和政策效率的合理性[3]。
目前学术界对于科技创新政策评价的理论研究并不算少，然而却没有明确界定出科技创新政策质量的内涵，以至于提到科技创新政策质量时，它都是作为一种主观性的价值判断[4]。综上所述，本文认为科技创新政策质量是指科技创新政策的合理程度，即与政策目标的契合程度、对信息资源的利用程度、与政策环境的适应程度以及对政策对象利益的体现程度。
二、 科技创新政策质量的特征研究
科技创新政策质量的优劣直接影响着国家经济社会的发展，一项好的科技创新政策，可以支持和鼓励科技进步与创新，增强国家创新能力；反之，一项差的科技创新政策，会阻碍科技创新成果转化和社会进步。因此，在衡量一个国家政治文明程度的时候，通常会考虑科技创新政策质量这个因素。
（一） 科技创新政策的前瞻性
高质量的科技创新政策具有前瞻性的特点。当今社会，科学技术发展日新月异，知识与信息的流动越来越快，创新周期也不断缩短，因此，科技创新政策背负着巨大的历史重担，它需要精确地了解到未来科技发展的一个趋势和主流方向。虽然科技创新政策是为解决现实问题而提出的，但这并不代表它不是对未来的发展的一种安排与指南。用前瞻性来衡量科技创新政策，意在表明以前实施的科技创新政策要为将来出台的科技创新政策作必要的铺垫。在实际生活中，为了对科技创新政策的前瞻性进行衡量和评价，通常会引入时限性的概念，也就是在未来某一时点对科技创新政策的前瞻性进行考量[5]。
（二） 科技创新政策的战略性
高质量的科技创新政策具有战略性的特点。战略性是指科技创新政策服务于总体的科技经济社会发展目标，而不仅仅局限于单方面的短期目标。科技创新政策的战略性，简单来说，就是一个国家确定的关于未来很长一段时期内（通常是5年或者5年以上）科技创新发展的整体目标，它对经济社会全局和长远发展具有不可忽视的作用；科技创新政策是基于整体制定的，在总体上能够起到重要作用，对总体有关键的或方向性的指导意义。科技创新政策的战略性具体体现在以下三个方面：首先，要进行战略定位，通过国际和国内环境条件对比分析，确定国家在世界科技之林中所处的地位；其次，要进行战略选择，选择走适合自身发展的道路；最后，通过制定一系列科技创新政策将目标付诸于实践。
（三） 科技创新政策的系统性
高质量的科技创新政策更加注重系统性，系统性是指科技创新政策的制定和执行牵扯到经济和社会的众多部门，必须要加强不同部门之间的沟通和协调，避免政出多门、相互矛盾和相互扯皮情况的发生[6]。科技创新事业的发展必须统筹兼顾，要正确处理好眼前利益和长远利益两者之间的关系，不能以牺牲资源、环境为代价来推动经济增长和促进科技和社会进步。为防止政策自相矛盾情况的发生，政策主体需要从系统性出发来制定科技创新政策，以保证前后政策的相对一致性。因此，在制定和执行科技创新政策时，必须兼顾教育科技、经济发展、生活质量、社会稳定和生态环境等众多系统，促进地区行业部门之间的沟通与交流。
（四） 科技创新政策的可操作性
高质量的科技创新政策具有可操作性的特点。科技创新政策是观念层面的东西，要具有现实性，变成现实层面的东西，其可操作性是个关键因素。可操作性是指科技创新政策要便于相关政策执行者和政策承受者应用，要能够很方便地完成政策的各种要求，简单来说，就是指科技创新政策的各项措施在实践中容易推行，是科技创新政策的有效执行在技术层面上的表现[7]。在当今时代，科技创新政策的可操作性更多地体现为在投入成本足够低的情况下实现所要达到的科技经济社会发展目标。概括地讲，科技创新政策要具有可操作性，必须具备三个条件。首先，科技创新政策目标的合理性，也就是说科技创新政策的目标应当切实可行。其次，科技创新政策工具的合理性，也就是说科技创新政策的工具要选择得当。具体说来，可以采用的科技创新政策工具主要有：财政政策、金融政策和税收政策等。最后，科技创新政策内容的合理性，也就是说科技创新政策的内容应当科学可靠。
三、 科技创新政策质量评价指标体系研究
構建科技创新政策质量评价指标体系是一项十分复杂而细致的工作，尽管迄今为止学术界对于科技创新政策质量的评价指标体系仁者见仁智者见智，但却存在着这样的共识：一项质量高的科技创新政策，首先，它能够满足社会总体发展的根本要求；其次，它有助于后期的操作和执行；再次，它有利于提升政策本身的执行力；最后，它可以加快和促进社会生产力的发展[8]。
（一） 科技创新政策系统评价
从系统论的角度看，科技创新政策的运行是以科技创新政策系统为基础的，科技创新政策系统是政策研究的重要内容，是研究政策质量的前提。我国学者普遍认为，科技创新政策系统就是由科技创新政策主体、政策客体、政策环境及其政策工具之间相互影响、相互作用而构成的系统。从科技创新政策主体、客体、环境及其工具之间相互关系的角度对科技创新政策系统进行评价分析，是科技创新政策质量评价指标体系研究必不可少的部分。
科技创新政策系统的评价指标主要是合法性、有效性、充分性、社会发展总体指标。科技创新政策的合法性是评价科技创新政策质量的一个重要范畴，包括两层含义，一是政治层面的正当性，即科技创新政策是否体现公民意志、维护公民利益；二是科技创新政策本身、制定过程是否符合具体法律法规的约束性。有效性是指科技创新政策能否顺利实现科技经济社会目标，在实际生活中产生预期的效果，解决发展过程中遇到的问
题[9]。一项科技创新政策如果不能解决问题，那它就会被认定为是无效的。无效的科技创新政策会将政策通道堵塞起来，从而阻碍新的科技创新政策的出台。充分性是指一项科技创新政策，在其目标实现后，解决问题的程度如何。社会发展总体指标，是指科技创新政策在实施前社会发展情况是怎样的，在实施后社会发展情况又是怎样的，是一种对比性研究，主要研究科技创新政策对社会进步的影响，它包括经济、政治、社会、行政、风险五个方面。
（二） 科技创新政策过程评价
科技创新政策过程评价是一种全方位的评价方式，但由于其涉及面广，因此所花费成本比较高。通常它关注的焦点是从政策制定、执行、监控、评估到终结的整个过程，这样方便随时了解情况，以供政策制定主体参考，是否要终结或者继续一项科技创新政策。
科技创新政策过程的评价指标包括适当性、执行能力、可行性、公众参与度、社会可持续发展等。适当性，是指科技创新政策的科技经济社会发展目标在现实生活中的重要性程度和紧迫性程度；所谓执行能力，主要是考察科技创新政策成功或失败背后的深层次原因，从而提出对策和建议；可行性在于科技创新政策能否积极适应多变的政策环境并得到顺利执行，包括政治可接受性、经济可承受性、社会可接受性和管理可行
性[10]。一项科技创新政策是否成功，常常取决于它的公民参与度。在民主日益发展的今天，公众参与不仅越来越普遍，而且发挥着举足轻重的作用。社会可持续发展，是指科技创新政策旨在把发展作为自己的首要选择与追求目标，强调发展以改善和提高生活质量为目的，与社会进步相适应。一项生命力持久的科技创新政策，其必然具有兼容性，不会和其他经济、社会、文化政策产生矛盾，与此同时，它还必须具有灵活性和前瞻性，能够应对不断发展的政策环境，以保证科技创新政策的连续性。一项高质量的科技创新政策除了可以实现社会的可持续发展，解决政策动态演变过程中出现的发展问题，还可以明确所要达成的既定政策目标，充分运用现行的制度规范和基本行动准则去指导人们的行为和活动，从真正意义上满足人们的发展需求。
（三） 科技创新政策结果评价
政策结果是科技创新政策质量评价的关键，具体来说，人们会比较关注政策实施的结果，并以此来评判政策是否实现了其既定的目标。科技创新政策结果的评价指标包括效率、效益、回应性、公平性等。
效率指标是评价科技创新政策质量的关键要素，通过成本效能分析和成本效益分析，可以反映出某一项科技创新政策本身质量的优劣。效益指标是评价一项科技创新政策的质量时不能忽视的考量标准，它以一项科技创新政策实现其科技经济社会目标的程度作为测量尺度，来考察该项科技创新政策产生的效果是否与既定的政策目标相符合[11]。回应性指标是对科技创新政策质量的总体评价，关注的是特定科技创新政策在其执行后能够在多大程度上满足群体或个人的需要，主要考察科技创新政策出台后带来的社会影响。公平性指的是成本和效益在社会不同利益群体之间的不同分配。用公平性来评价科技创新政策质量，它关注的焦点是个人、团体或组织是否被公平地对待，尤其是社会弱势群体是否享受到了更多人性化的服务[12]。科技创新政策要特别关注那些社会弱势群体，需要更多地为他们考虑，为他们争取更大的利益，实现真正意义上的社会公平。
[参考文献]
[1]张永安，耿吉吉，王燕妮.我国科技创新政策复杂性研究[J].科技进步与对策，2015，32（12）：104-109.
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[12]陈振明.政策科学—公共政策分析导论：第2版[M].北京：中国人民出版社，2003：471-472.
（作者单位：中共上海市委党校，上海 200000）