基于管治理论的中央垂直管理型国家公园ＰＡＣ模式研究
[摘要]中央垂直管理型的国家公园系统是西方发达国家重要的自然资源管理制度安排，本研究选取加拿大BPNP/FFNMP为研究案例，引入管治理论作为分析工具，详细探讨了公园咨询委员会(PAC)这种非政府组织共管国家公园的模式。结果表明PAC管治模式能够实现管治的核心理念——相关利益单位的互动和达成共识，主要结论包括：(1)PAC模式的特性是具有克服集体利己主义的合作型模式管治模式；(2)PAC模式是具有内外部有效性的管治模式。我国现阶段采用的是属地管理型系统，在借鉴PAC模式时应该主要吸收不同层次和不同利益诉求的NGO，特别是以保护资源和环境为宗旨的ENGO。
[关键词]国家公园；PAC；管治；NGO
[中图分类号]F59 [文献标识码]A [文章编号]1002－5006(2008)07－0072－09
迄今为止，我国还没有采用西方普遍施行的中央垂直管理型的国家公园系统，而是国家风景名胜区系统、国家级自然保护区系统和国家地质公园等数个属地管理型的国家级“广义保护区”系统并存，数个系统在功能上与国家公园系统有一定的交叉。现存的中文类国家公园相关研究中，主要以介绍性的内容为主，如王维正、杨锐和王连勇为代表的对美国和加拿大及其他西方发达国家的国家公园制度的推介。同时，国内也有一些学者从宏观的角度比较了我国现存的几种“保护区”制度与国家公园制度的区别，如李景奇和秦小平等。通过对西方具体的有代表性的国家公园案例分析能帮助我们真正理解国家公园制度的本质及其建立的社会基础，然而囿于研究条件的限制，我国在这方面的研究还较少。
国家公园制度是加拿大自然资源管理最为重要的制度安排。加拿大非政府组织(NGO)参与国家公园的管理已经有100多年的历史。国家公园局与NGO共管可以分为非制度化共管和制度化共管。非制度化共管即由某个或某些NGO在相关的突发事件上对国家公园事务进行干预。制度化共管是指形成国家公园各相关利益者的交流制度，由松散型迈向制度型，由个体型迈向集体型。公园咨询委员会(ParkAdvisory Committee，PAC)即是制度化共管的一种机制，其中以布鲁斯半岛国家公园(BPNP)/五尺深国家海洋公园(FFNMP)的公园咨询委员会最为典型。
公园咨询委员会在1986年成立，是国家公园局派出管理BPNP/FFNMP的机构(下文简称公园方)与当地社区和其他NGO沟通的主要机制，对公园事务的决策有重要影响。笔者利用在加拿大访学的时机，在加拿大国家公园局的友好配合下，获取了大量的一手和二手资料，本研究将详细剖析PAC模式。
1 管治理论及本文问题的提出
管治就是约束、协调与控制的过程。全球管治委员会定义管治为各种公共和私人的机构管理及其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程；管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下4个特征：①管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；②管治过程的基础不是控制，而是协调；③管治既涉及公共部门，也包括私人部门；④管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。管治理论关注的是“过程”研究，主要目的是探讨如何在资源使用上实现符合人们共同利益的非正式制度安排。管治的核心理念为相关利益单位的互动和达成共识。
管治理论主要应用于城市相关研究中，是城市规划和城市地理学研究的热点之一，而运用在城市研究以外的领域则非常鲜见。国内外“城市管治”研究所广泛引用的西方学者包括拉斐尔(Le fever)等人。在我国，以张京祥、顾朝林和沈建法为代表的学者将管治理论在城市地理和城市规划的研究领域不断深化。黄光宇和张继刚等一批学者均发表了相应的研究成果。现存大部分关于“城市管治”的研究以思辨研究的方式存在，主流导向是构建基于我国国情的城市管治体制。由于本文对管治理论的应用不涉及城市问题，因此不对城市管治的研究进行详细的综述。与本文相关的研究有：
拉盖丽(Le Gales)认为城市管治一方面是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面是代表地方利益、组织和社会团体形成对市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致策略的能力。易晓峰和唐发华提出从城市管治的内部维度和外部维度进行理解。在城市内部维度中，城市管治指的是整合组织、有关人员、社会团体和不同利益的能力；在城市外部维度中，城市管治就是代表城市与区域向国家以及其他权力机构争取尽可能多资源的能力。皮埃尔(Pierre)提出城市管治注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。他还根据参与者、方针、手段和结果将西方种类繁多的城市管治方式归纳为4种一般(理想)模式，包括管理模式、合作模式、支持增长模式和福利模式。
加拿大国家公园系统是国家权力机关对自然资源实行管理的一种正式制度安排。国家公园内自然资源的使用涉及多方的利益主体，PAC作为一种非正式的制度安排在国家公园的资源使用和保护中起着至关重要的作用。因此，运用管治理论进行过程分析也许能有效地解释PAC模式成功的原因。
2 研究方法
2.1 研究案例点
案例点BPNP/FFNMP位于加拿大安大略省东北部，是佐治亚湾和休伦湖的地理分界线。BPNP与FFNMP地理上相连，FFNMP包括数个岛屿及其相连水域，而BPNP由于历史原因没有形成一整块的区域，边界内至今还有不少私有土地。
BPN~FFNMP的公园咨询委员会是加拿大国家公园中第一个建立的NGO共管制度化机制，也是发展最为完善的机制，因此，本案例研究具有典型性。
2.2 数据收集和处理方法
本文主要运用案例研究方法，数据来源是公园方负责人伊万·史密斯先生(Ivan Smith)提供的2000年10月13日至2006年2月3日共16份PAC会议记录。这些会议记录按时间段详细记载了公园共管的重要历史事件。历史数据有一手来源、二手来源、延续的记录和回忆录4种形式。本文的历史数据主要是“延续的记录”，附以少量“回忆录”。
在资料整理的基础上，笔者与关键信息提供者高登·尼尔森先生(Gordon Nelson)和伊万·史密斯先生进行不定时的非结构深度访谈，对历史事件重塑进行确认。前者是加拿大滑铁卢大学环境学院前院长、著名的国家公园研究专家，后者是公园方现任的行政负责人。
3 研究结果
3.1 PAC模式的特性
PAC由当地社区内各类相关利益团体代表共15人组成，这些团体及其代表的利益群体如表l所