【摘 要】电信市场的有序运作与公众及社会息息相关，对其进行有效的监管至关重要。以消除垄断、引入竞争为目的，政府对电信市场的管制无处不在，其中极为重要的一部分便是非对称管制。作为促进电信市场有效竞争的重要手段，非对称管制在各国得到了广泛运用。我国虽然采取了一些非对称手段对电信市场进行规制，但总体来说缺乏一个较为系统的体系，这是我国对电信市场进行管制的一大缺陷。
【关键词】有效竞争;非对称管制;自然垄断性;电信市场失衡;国外经验
1.电信市场的非对称管制
1.1非对称管制概述
1.1.1非对称管制的概念
非对称管制是指政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，以达到进入通信市场的所有经营者能公开、公平竞争的目的。1984年英国首先在通信资费上进行了非对称管制政策，称价格上限管制。①
1.1.2非对称管制的目的及性质
非对称管制是在防止垄断的前提下，以促进公平有效的竞争为目的，力图实现电信市场的健康有序发展，最终维护消费者的利益和社会公益。但需注意的是，非对称管制并不是最终的对称管制方式，其只是在市场竞争不足或失衡的条件下所采取的一种过渡性管制方式，目的是调整不对称竞争，引入有效竞争，创造公平的竞争环境②。这一管制方式主要适用于电信市场引入竞争的阶段，随着市场竞争发展，自由竞争条件的形成，应逐步取消对支配地位竞争者的非对称管制。
1.2实施非对称管制的原因
1.2.1对电信市场进行管制的原因
对电信市场进行管制是非对称管制产生的前提条件。由于电信行业的自然垄断性和规模经济性，如果完全放任其由市场调节，很容易因市场的盲目性而形成垄断，妨害市场的竞争。同时，对于具有自然垄断地位的电信业，完全依靠市场调节的情况下会出现资源配置的失效以及生产的无效率。而且，作为涉及社会公共利益的稀缺资源，电信市场不能完全交由市场调节，否则会出现运营商追求个人利益而牺牲社会整体利益，因而无法满足公众的需求③。所以，政府对电信市场的管制至关重要，其一直是各国管制的重点行业。
1.2.2电信市场非对称管制的法理分析
从法理上讲，非对称管制体现了公平原则和利益平衡原则。首先，由于市场主体在市场中的初始条件不平等，先进入的企业往往会利用其优势地位排斥后进入的企业④，公平原则所追求的实质公平在电信市场中较难实现，而非对管制便很好地适应了其要求，其对占据主导地位的运营商增加义务或减少权利，而对新进入市场的电信企业放松限制，在承认主体差异的前提下以实质公平取代了形式公平。其次，利益平衡原则要求保护最大多数人的利益，电信业为大多数人提供良好的通信服务，而电信企业之间存在的恶性竞争和垄断会危害电信市场中的弱势企业和公众利益，在公众利益和企业利益两方面受损的情况下，有必要对电信市场进行非对称管制。
1.2.3我国电信市场目前并不是有效竞争的格局
通常认为，电信市场的发展分为三个阶段，即早期的垄断阶段、引入竞争阶段及有效竞争阶段。在引入竞争阶段，非对称管制是主要的管制手段。我国目前正处于引入竞争阶段。虽然，中国电信市场竞争格局已经形成，但竞争不够完善。电信市场中一家或几家垄断的局面仍未得到根本改善，特别是在移动领域，主导运营商中国移动的影响力甚至还在扩大，有效竞争的局面远未形成⑤。 因此，我国必须对电信市场进行非对称管制，促进电信市场的竞争。
1.3实行非对称管制的作用
1.3.1有利于促进电信市场的有效竞争
在市场竞争中，电信企业从各自的企业利益出发，采取多种方式竞争，其中不乏非正当竞争手段，如果不对这些行为加以有效的限制，必然会形成电信市场中的恶性竞争。以促进有效竞争为目的，非对称管制限制垄断企业利用自己的市场优势阻碍新进入者或弱势电信企业的竞争，从而促进电信市场竞争达到均衡，最终实现有效竞争⑥。同时，非对称管制有利于新进入企业的发展壮大，其发展导致主导运营商市场份额下降，运用不正当竞争手段的能力下降，客观上也有利于有效竞争格局的形成。
1.3.2有利于电信行业的技术进步
在非对称管制的条件下，新通信经营者可以以新技术、新业务等后发优势迅速发展，并有可能从主导运营商的市场中争取新市场；而主导运营商虽然实力雄厚，但在网络技术装备更新上落后于新通信经营者。在非对称管制的条件下，为了确保自身已有市场，尽快适应市场对新技术、新业务的需要，将不得不投入资金，对已有网络设施进行技术更新，加快网络的改造，不断适应用户对通信新业务的需求⑦。
1.3.3有利于维护消费者的利益
非对称管制的最终目的是维护消费者权益与公众利益，避免其受到主导运营商垄断地位所带来的损害，因此，其实施必然有利于消费者及公众的利益维护。事实上，无论是上文所述的电信市场有效竞争格局的形成还是电信技术的发展进步，最终的受益者都是电信服务消费者，其所带来的结果必然是不断为消费者提供更为优质、廉价的电信服务。
2.我国非对称管制制度的缺失
2.1我国电信市场发展状况
我国电信业历经四次改革，目前已有中国移动、中国联通、中国电信和中国网通四家运营商，但市场格局仍不均衡，我国电信市场结构依旧是一家独大。同时，市场中存在大量诸如设置互联互通障碍等破坏竞争的行为，有效竞争格局尚未形成。究其原因，这与我国法律体制不健全，规制方法不科学有关。不容忽视的一点就是我国一直未能实施有效的非对称管制。作为电信业从垄断向竞争转变的重要措施，非对称管制对构建电信业竞争格局及电信业健康发展具有不可替代的作用。我国在这一制度上的缺失直接导致了我国电信业市场格局的不均衡。
2.2我国非对称管制制度的缺失
目前，我国电信行业法律法规尚不健全，规制电信市场的法律法规主要集中在四个方面，即市场准入方面、有关电信资费、互联互通义务以及普遍服务义务⑧。有关非对称管制的规定散见于这四个方面的规定中，并无系统的规定。并且，我国电信业非对称管制措施存在一系列问题，如内容粗糙、程序繁琐、手段单一、执行力低等弊端，使其难以实现促进电信业有效竞争的作用。虽然《关于深化电信体制改革的通告》中提到了在未来的时间内要采取必要的非对称管制措施⑨，但尚未有与之相關的行之有效的制度或法规出台。
笔者认为，我国并没有真正意义上的非对称管制制度。现行法规并未形成一个有机统一的整体，充其量只能算是单行条例。我国现有的非对称管制方面的规定全部存在于具有行政法规性质的《电信条例》以及其他规定中，并无法律上的保障，当然这主要是由于我国电信行业缺乏基本法律。此外，就我国目前现存的非对称管制规定来看，其并未形成一个有机整体，彼此之间相对独立，并且较为单一，缺乏灵活性，无法与电信市场准入制度等进行有效的配合对电信市场进行规制。再者，由于我国关于非对称管制的规定过于分散和单一，未兼顾稳定性与灵活性，无法满足作为一种制度所需的稳定性以及非对称管制适应多变的经济状况及电信行业业发展情况的双重要求。
3.国外电信市场非对称管制相关制度
欧盟委员针对电信管制提出SMP⑩的重要管制概念，主要在于对市场上主导电信运营商的判定有着严格细致的标准，在判定后对于主导运营商实施了适当的非对称管制措施，如市场份额调控、拆分或财务分立管制、资费非对称管制、反竞争行为管制等。
美国是最早对电信市场实施非对称管制的国家。目前美国电信市场已形成AT&T和VERIZON两大主体抗衡格局，基本已经取消非对称管制措施。其采用过的非对称管制主要包括:（1）强制分拆AT&T：1984年美国政府将AT&T公司分为1家长途公司和7家小贝尔公司。（2）资费非对称管制：1996年前FCC长期将AT盯作为长途电话市场支配性运营商进行非对称管制，要求其资费必须经过单独审批，而其他竞争者资费报备。（3）强制低价出租网络资源：AT&T拆分后美国FCC一直强制7个小贝尔公司须以40%零售价格将用户接入线路出租给新运营商。
韩国是采用电信非对称管制的典型代表国家。其主要是对移动业务主导运营商进行监管，具体是在移动市场对SKT实行非对称管制，出台了多项非称管制措施。其措施主要有市场份额管制、单向号码携带、资费非对称管制、超标准承担普遍服务义务以及超标准交纳频率使用等。
日本自1985年实施了电信改革，废除了《公用电信法》，实施新的《电信事业法》。1999年3月改组NTT，成立NTT控股公司。与此同时，日本电信政府监管部门邮政省对日趋垄断的电信市场采取了一系列的非对称管制措施，将用户份额超过25%的移动运营商和超过50%的固定运营商认定为非对称管制义务的主导运营商。强制主导运营商NTT将移动业务成立子公司单营，不允许个子公司对运营费用实行交叉补贴。并且，对主导运营商资费实行上限管制和报备制，对非主导运营商进实行报备制。
4.相关建议
4.1建立稳定性与灵活性兼备的非对称管制制度
4.1.1法律中規定非对称管制作为电信规制的基本制度
笔者认为，基于我国电信市场发展的现状，我国在未来较长时间内都将对电信市场实施非对称管制，因此有必要从法律上确定这一制度。并且，由于有效竞争对于电信市场的发展至关重要，对其有巨大作用的非对称管制制度应作为对电信市场进行管制的基本制度加以确立。因此，我国应在订立当中的《电信法》这一电信业的基本法律中明文规定非对称管制，并且对其规制的对象、规制方法、规制原则等作出明确的规定，赋予非对称管制制度以法律上的稳定性。
4.1.2制定具体的非对称管制措施对电信市场进行规制
目前我国电信法律法规中存在的非对称管制的有关规定存在一系列问题，如内容粗糙、程序繁琐、手段单一、执行力低等弊端，不利于非对称管制制度作用的发挥。究其原因，主要是在制定政策时没有考虑电信市场的具体状况和发展变化。因此，我国有必要针对电信市场本身制定灵活的有针对性的措施，使之最大限度的发挥应有的作用。具体而言，根据时间、地点、市场的不同分领域、分时间、分层次分别细化非对称管制的内容，并且随着我国电信市场竞争和电信运营商的发展适度变动，增强非对称管制制度的适应性。在制定措施的时候，注意彼此之间的协调与合作，以取得最优效果。总而言之，是要注意非对称管制措施的规范性、协调性和动态性。在这方面，我们可以借鉴国外的先进经验。
4.1.3明确违反非对称管制的法律责任
当前，我国对违反电信法律的电信运营商的处罚主要是让其承担行政责任，处罚力度较轻，并且没有规定电信企业违反电信法律时的民事责任与刑事责任，这一状况不利于非对称管制制度的施行，我国应明确违反非对称管制的法律责任，保证非对称管制的实施。具体而言，我国应加大对电信企业行政处罚的力度；确立民事责任，使弱小企业在因主导运营商的反竞争行为受到侵害时得到合理赔偿，弥补其损失；完善刑事责任，由于刑事责任是对主导运营商最为严厉的处罚手段⑾，因此，其对有可能实施垄断行为的主导运营商有良好的指导和警示作用。
4.2建立非对称管制辅助制度与其配套实施
对非对称管制制度进行合理安排，关键的是确定主导运营商的标准，这涉及这项制度的适用对象问题，是其适用的前提条件。当前，我国主导运营商的规定过于原则⑿，不利于非对称管制的实施。因此，在我国即将出台的《电信法》中应借鉴外国经验，合理明确主导运营商的认定标准⒀。此外，为保证我国非对称管制的生命力和持续性，有必要在借鉴外国经验的基础上对我国的电信市场进行合理的划分，并以法律的形式确定电信市场的划分标准，在电信市场合理划分的基础上制定行之有效的非对称管制措施。
4.3加大政府部门监管力度
电信监管部门是实施电信法律法规的主要主体，其对运用法律规制市场主体的行为，维护市场的秩序至关重要。当前我国电信市场竞争不足，结构失衡，政府监管部门应加大监管力度，严格执法，对违法行为给予严厉处罚，争取在较短时间恢复市场的竞争秩序。我国目前并未向国际上其他国家一样成立专门的电信监管机构，而是由几个部门共同管制，这种监管结构对我国的电信市场发展并无益处，容易导致各部门的互相推诿或争权夺利，与我国电信市场秩序的维护实属不利。因此，我国应当成立专门的电信监管机构以保证电信法律法规的有效实施。
5.结语
我国电信市场目前仍处于引入有效竞争的阶段，市场竞争的缺乏以及结构失衡状况对我国电信行业将康发展极为不利，对电信市场采取科学的方法进行规制至关重要，极为重要的一部分便是非对称管制。总体而言，我国目前非对称管制缺乏一个较为系统的体系，对我国有效竞争的引入较为不利。参照我国电信市场发展现状，非对称管制将在较长时间内将被作为对我国电信市场进行管制的基本制度。因此，我国非对称管制制度的确立与完善迫在眉睫。
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