住房预售制度是国内房地产繁荣的关键,也是许多楼市问题产生的根源
住房预售制度是当前房地产融资制度的核心。可以说,1998年实行住房货币分配以来,如果没有住房预售制度,也就不会有房地产市场如今的繁荣。但同时,正因为住房预售制度对房地产市场的重要性,也给房地产市场带来了许多风险。因此,如何保证住房预售制度健全与完善不仅决定了国内房地产市场能否健康持续地发展,也决定了国内银行业的风险高低,更决定了住房消费者的利益是否能够得到保护而不被侵害。
在国内房地产市场发展初期,住房预售制度设立的目的是为了扶持成长中的房地产开发企业,降低房地产行业的进入门槛,鼓励更多企业进入房地产,以保证中国的住房制度改革得以成功。1997年中国个人住房按揭贷款余额只有190亿元,到2009年6月底则已达38600亿,11年多的时间增加了200多倍。特别是今年上半年随着住房按揭贷款的快速增长,住房销售与价格又快速飙升。但是,我们也应该看到,房屋预售制度一方面在一定程度上推动了国内房地产市场繁荣;另一方面,住房预售制度的缺陷也为房地产开发商利用其制度缺陷掠夺社会财富制创造了条件。比如,有的房地产商通过“炒楼花”来制造出楼市的虚假紧缺,借机这种制度囤积居奇抬高价格;有的用对房屋面积缩水、建筑设计变更、环境描述浮夸种种行为来侵犯购房者的权益;还有的把已抵押的房屋再预售,把已预售的房屋再抵押,或者进行房屋重复预售,最后“携款潜逃”等。由于中国住房预售制度的不合理与不完善,特别是十几年来没有修改,从而使得这种制度不仅是推高国内房价的根本机制,也是房地产暴利不合理的制度根源。可以说,从当前中国的住房预售制度来看,它不仅妨碍国内房地产市场的健康发展,侵害了消费者的利益,也给国内银行业带来了一系列的潜在风险。
正是针对这些现象,2005年央行房地产金融分析小组撰写的《2004年中国房地产金融报告》指出,很多市场风险和交易问题都源于商品房的预售制度,目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力,可以建议取消现行的房屋预售制度,改期房销售为现房销售。但是,这个建议一公布就受到房地产商及相应职能部门激烈的反对。而且时间一晃就是几年,住房预示制度的改革与完善看起来依旧遥遥无期。因此,呼吁国内业界重新来关注、检讨、改正与完善当前中国的住房预售制度,已经成了房地产市场政策的重要方面。
中国住房预售制度是一种单边风险分担制度
正如笔者多次撰文指出的那样,国内的住房预售制度最根本的问题是什么?就是它仅是一种单边的风险分担制度。一般来说,任何制度的安排都要考虑所有当事人的利益关系,都要通过这种制度安排来均衡当事人所面临的风险。但是,中国住房预售制度并没有让制度相关的当事人一起来分担住房预售过程中的风险,而只是更多地让消费者及银行承担了风险。因此,这样的制度从一开始就是一种具有严重先天缺陷的制度。因此,正如笔者早先指出的那样,这样的单边风险分担制度即使不完全取消,也得全面修改,更得从问题的实质入手来修改,以此才能保护住房消费者及国家和银行的利益。
在本文看来,修改国内住房预售制度就得从最为核心的方面入手。因为,在住房预售制度问题层出不穷的今天,一个重要的问题是如何保证房地产金融安全高效地运营。从国际经验来看,房屋预售制度促进房地产业的良性循环关键在于设计合理的风险担保机制以分散其各个环节的风险。无论是严格的市场准入或退出制度、预售资金的专项管理、严格的法律监管和为购房者提供更多的合约选择形式等,这些都是风险分担机制的重要组成部分。
在我国,银行对房地产业金融支持的资产结构使银行正面临着巨大的风险。由于信息不对称,购房者面临房地产商的各种败德行为,鉴于住房预售制度中存在的不确定性和脆弱性,我们意识到应当建立完备的风险分担机制来保障住房预售制度下的金融安全,即风险应该由多个利益主体依风险以收益对等的原则共同分担,包括开发商、房地产投资者、建筑商、银行及购房者。这种风险分担机制应该贯穿于住房预售制度始终,合理分散或降低各环节的风险,它应包括严格的市场准入与退出机制、房地产市场信息披露机制、多种合同选择与谈判机制、住房预售款专项管理制度、市场的惩罚机制、风险分担机制、风险约束机制、监管机制以及保护购房者利益的救助机制。
目前房地产预售出现众多问题的重要原因之一在于缺乏严格的市场准入和退出机制。也就是说,任何一个国家住房预售制度都是有一种严格的市场准入制度的,即没有达到这种市场准入的企业是无法进入住房预售的。但是,在中国,由于缺乏严格的准入和退出制度,导致在房地产价格和利润大幅提高的驱动下,大量不合格的企业过度而无序地涌入;而一些不适应市场规律或不符合国家法规的房地产企业也很难退出市场,或者干脆利用不完善的退出机制继续逃避责任。所以,实施科学严谨的房地产市场准入制度和退出制度,有利于从房地产市场入口上把好关,正本清源,防患于未然,从而保证房地产开发商的质量,减少开发商的败德行为。
住房预售存在着严重的信息不对称,不少国家为此制定了严格的法律规则来约束这种房地产市场信息的严重不对称,以保护消费者的利益。政府应要求房地产开发商公布其楼盘的详细信息。如在楼盘开盘之前,开发商申请预售或是销售许可时,政府应要求房地产开发公布上市的房源套数、面积、开盘时间、预计价格;在销售中,政府主管部门应要求开发商及时公布已售套数、面积、价格,以及可售套数、面积等。也就是说,采用住房预售制度,信息公开化透明化是必要前提。但是,在目前国内的房地产市场,房地产企业永远处于信息优势方,因此,他们往往会利用这种信息优势来欺骗消费者,来扰乱市场及侵害消费者的利益。
在一个住房预售成熟的市场,住房预售合同并不是已经印刷好的格式化合同,而是一个住房预售合同多样化的选择体系。即在住房预售合同的选择上,消费者既可以选择现有的格式化合同,也可以是住房消费者与房地产开发商就住房销售合同谈判的结果。政府、银行以及开发商应为具有不同风险偏好、不同风险承担能力的利益主体设计具有不同风险、不同性质的预售合同。但是,中国住房消费者购买住房合同永远是格式化的合同,合同条款由房地产开发确定好,购买人只能是在合同上签字而已,这样容易把一些不公正的合同条款强加给购买者。
在成熟的住房预售市场,住房预售款不是收到款之后就立刻全部转到房地产开发商名下的,而是有制度安排由专门的机构或银行来进行专业管理。住房预售款的使用是在严格监管下随着工程进度的快慢来发放的。因此,对住房预售资金还可采取专项管理、专项信托、专门账号等方式来管理。这样既可以防止开发商随意挪用住房预售的专项资金,也可以防止开发商假按揭等违法行为。
在美国,为防止开发商挪用客户资金于非建设项目,购房者交付的定金会被存放在开发商的代理律师事务所负责管理的托管账户上(Escrow Account),直到正式交房的时候,开发商才能拿到这笔钱,但是信誉好的企业则不会受此限制。在支付保证金后,购房者可以立即向银行申请抵押贷款,按揭成数一般为总房价的70%。但按揭贷款一般在房屋建造完成后发放,金融机构在发放抵押贷款时往往对“完工”有一个确认标准。为保证贷款的安全,银行一般会在给予贷款许可前,对开发商的信用进行审验。如果购房者不能在开发商要求的时间期限内取得贷款许可,开发商可以选择终止合同,并将保证金退还给购房者;而如果购房者放弃购买,他们将失去已经支付的保证金。此外,风险分担机制还在于充分披露购买期房的风险。
在美国,所有的州都要求开发商在销售房屋之前向州有关部门递交企划书(Offering statement),大部分的州将州首席法官办公室(office of the state attorney general)作为负责审查商企划书的部门,只有在企划书获得批准以后开发商才能正式开始房屋销售,因此对房屋预售的约束主要来自于企划书。递交审查的企划书中需要附带开发商的销售合同。开发商与购房者签订购房合同时,需向买主提供一份企划书副本,大部分的企划书都会被要求详细描述购房者可能面临的风险,如买方是否能收回首付款、开发商资金不足和破产的可能性、建设工期拖延的可能性等。买卖双方在信息充分披露的前提下严格按照合同约定进行交易。通常,只要开发商在企划书中明确指出了购房者可能面临的风险,政府部门就不会对此予以干涉。
在香港,对于未开工即已售出的房屋,预售合约会对支付的时间和数量作出确定。通常签订合约时购房者需要支付一定的保证金,保证金的数额一般为总价的5%-10%,如果购买者有个性化的定制要求,则需额外增加5%-10%。施工到某一程度时交付一定的金额,完工时最后清算,分段支付金额由合约具体确定,没有一概而论的标准。购房者可以利用建筑贷款(Construction loans)来支付这些金额,建筑贷款指从未来将获得抵押贷款中提前取出用以支付房屋在建时分段给付的款项。大部分建筑商会为施工质量和施工材料提供担保,在一些地区这种担保是强制的。市场上的活跃者大多为资金实力雄厚的大财团,而且财务透明度高,同时政府监管制度完善,保障了出售楼花所得款项专款专用。一些小型或不知名发展商,通常由提供建筑贷款的银行,并承办楼花按揭。发展商是他们的客户,贷款银行对其情况比较了解,而且该发展中的物业已经押于该银行。此外对承建商的资信也需审查,开售楼花一般不会超过正式入伙前的18个月。政府规定发展商必须先向银行或其他方式的担保,确保有足够的资金完成建筑,才能获准发售楼花,并规定小业主支付楼花的款项必须存入律师行的托管账户,律师行作为托管人代发展商持有款项,在得到承建商的证明后,律师行才把款项付给发展商用以支付建筑费。
但是,中国的住房预售制度不仅缺乏住房预售款专项管理制度,而且住房预售款都在签订合同之后,立即全部支付款项。在这种情况下,不仅房地产开发商可以“空手套白狼”,用他人的钱进行经营而不承担风险,而且消费者既没有权力在“交钱后、提货前”改变购买住房决定,也无权无条件地要求退货而不承担责任。比如,这次上海的倒楼事件,消费者被处于极高的风险中,面对质量有疑问,如果不是住房预售制度,消费者在没有按合同收到产品时或产品质量有问题时,消费者可以主动退出这个市场而不要承担任何责任。但在住房预售制度下,则不能如此。
住房预售制度还包括了对商品房预售活动的监管,包括事前、事中和事后监管。事前要对开发商的资金状况、信用度和实力进行一系列的审查;工程开工后,要检查是否按合同要求进行施工,是否延期和修改合同;在交房时,要有相关机构监督开发商公平、公正地与购房者办理房屋交接。要通过多种手段的综合运用,形成一个完整的对房地产业进行严格监管的链条,确保广大群众的合法权益不受侵害。
住房预售制度亟待全面修改与完善
如果要允许预售制度的存在,就得对当前中国的住房预售制度进行全面的修改与完善。比如说,设立严格的市场准入、制定新的合同范本、保证住房预售款专款专用,还必须建立救助机制,其核心在于建立风险担保基金,这项基金是预售出问题之后进行快速赔付、稳定公众信心、履行风险担保职责的重要保证。它是一种基金筹集模式,即通过风险担保基金的筹集与积累,把预售制度中的各种风险合理均衡地分散到各负担主体的制度模式、鉴于此,政府应设立房屋预售制度的风险担保基金。通过这样的机制,不仅可以把整个房屋预售制度的风险分散给消费者、银行及房地产开发商一起来承担,而且也能够约束房地产开发商减少违约。
总之,目前国内的住房预售制度是一种单边风险分担制度。这种先天性缺陷导致了当前国内房地产市场的一系列问题。它既成了房地产开发商便利的融资机制,也是房地产市场推高房价、房地产企业暴利、房地产开发商掠夺消费者利益、制造银行风险等的重要根源。对于这样一种具有先天缺陷的制度早就应该废除了,但是面对强大的利益集团,要废除这种住房预售制度还得全国人民一起来努力,还得政府对此问题的严重性有清醒的认识。因此,在目前的情况下,国内的住房预售制度即使不取消也得全面清理检讨与完善,否则中国银行业的潜在风险会越来越大,国内房地产市场要想得到真正持续健康的发展也是不可能的。
(作者为中国社会科学院金融研究所研究员)