[摘 要]本文从最基础的规制理论出发，分析了国外电信业的改革过程，并在此基础上结合我国电信业的发展和规制改革过程，指出了我国电信业改革过程中存在的问题。最后针对这些问题，为中国电信规制改革提出了相关的理论思路和对策。
[关键词]电信 规制 垄断
一、规制的一般理论依据
规制，又称政府规制，是指在市场经济体制下以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为。政府规制的主体是广义上的政府，政府规制的对象是微观经济主体的经济行为，政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。政府进行规制的理论依据主要有以下两点：
（一）自然垄断。一方面由于自然垄断企业在资源配置上可达到更高效率，因此政府就赋予特定的企业垄断供给权，并通过限制其他企业进入(即所谓进入规制)来维持垄断结构，以免整个产业由于进入过度而使供给能力大大过剩，造成资源损失。另一方面，垄断企业容易凭借政府的合法保护，对消费者和社会福利造成一系列的损失。如制定垄断价格，谋取超额利润；供给不足；产品及服务的质量得不到保障；缺乏技术进步的动力等，因此需要政府进行规制。
（二）信息不对称。信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态，它对市场的运行有很大影响，信息不对称会使低质商品把高质量商品逐出市场。所以，当市场上被交易对象的质量在很大程度上受控于拥有隐藏信息的一方时，就产生了所谓的“逆向选择问题”，交易中一方希望得到高质量的产品，而另一方却只愿意提供低质量的产品，信息不对称导致消费者利益产生重大损失，此时，也需要政府进行规制。
二、政府规制失灵及其表现
（一）尽管政府规制或许能够避免因放任自然垄断而可能产生的过度竞争的低效率，但同时也往往使得受规制企业内部产生诸多的低效率问题。这种企业内部的低效率既源于竞争的缺乏，又是政府规制措施本身固有的缺陷所致；
（二）政府规制导致了大量规制费用的发生和官僚机构的膨胀，虽然在缺乏比较的条件下，谁都难以有充分的证据表明这种费用的支出是否会导致社会净福利的增加，但规制费用不断扩大的趋势却不可避免地令越来越多的人产生对政府规制的怀疑；
（三）政府规制必然导致受规制企业的所谓寻租行为，同时在政府决策过程中也时常会出现某种不确定的随意性；
（四）迄今为止，实际上还没有一个国家能够有效避免因规制滞后所产生的社会福利损失，无论这种损失具体表现为企业利润的下降还是消费者剩余的减少；
（五）规制抑制了创新，庇护了低效率，鼓励了工资价格的螺旋性上升，而价格与边际成本的不一致又加剧了资源的错误配置，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争；
（六）由于政府规制否定了公众对产品质量和价格的选择，以致在技术进步迅速、人们的消费需求多种多样的现代社会，刻板僵化的行政和程序越来越不受欢迎。
（七）规制者获得的信息经常落后于企业所掌握的信息，即使技术进步导致了市场的格局应该发生变化，但规制者的反应往往迟钝，或者由于规制者可能受到被规制者的俘获，而故意表现出迟钝。
三、我国电信业规制问题
（一）规制机构不独立问题
独立且受监督的规制机构是有效竞争的保证。但是，我国电信产业的规制结构却并不具有独立性。判断规制机构是否独立的首要标准是看是否具有相互的经济利益。我国的信息产业部是我国电信产业的规制机构信息产业部是1998年撤消原邮电部的基础上建立起来的，大部分原邮电部的官员仍然留在了信息产业部。它是一个政府机构，其官员由政府任命。由于我国的电信产业是国有产权（至少是国有控股），因此，其利润直接构成了政府财政收入的重要组成部分，政府至少在一定程度上有追求财政收入最大化的动机。在这种情况下，政府即参与了电信产业的运营又自己制定了电信产业的法律法规。因此，信息产业部充当的是一种既是裁判又是运动员的角色。所以，信息产业部是不具有独立性的。在这种情况下，
（二）电信法律不健全问题
中国电信产业所依据的法规仍然是2000年9月25日公布执行的《中华人民共和国电信条例》。从条例内容来看，我国仍然实行的是行政许可制度。如第七条就规定：经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。我们知道，既然从事电信业务的企业都是国有产权，竞争就会带来国有电信企业利润的减少，因而，作为规制部门的信息产业部显然是不会轻易上其他的资本进入到这个垄断市场的。从根本上讲，这个问题的来源于规制体制不独立的问题。第二，关于定价问题。众所周知，在市场经济条件下，企业拥有自主定价的权利。
其次，《电信条例》终归是一部行政法规，规范的管理需要一套完善的法律制度，这样更能给运营商一个长期可信的承诺。欧美等西方发达国家都拥有一套完备的《电信法》，这就为公平的竞争与进入提供了保障。
四、中国电信业规制改革对策
（一）电信企业产权制度改革
我国的国有电信运营商的产权改革不是国外的私有化，而是实现产权多元化，解决国有电信公司国有股一股独大的局面，积极引入外部投资者。从目前我国电信市场的实际看来，要实现有效竞争不仅仅是需要一定数量的运营公司，更为重要的是有不同的利益主体作为竞争主体。在实施过程中，可以根据基础电信业务准入条件、外资进入中国电信市场的规定、CEPA的相关规定，进一步促进外资进入我国基础电信业务市场；对于民营资本，应该不限制其进入基础电信业务市场，并公开市场准入条件和操作流程。
（二）促进电信市场的有效竞争
我国的电信改革取得了阶段性的成果，垄断局面被打破，引入了竞争，但仍未实现有效竞争，还需进一步深化改革。首先，进一步放宽市场准入，开放电信市场。对于具有强自然垄断性的本地电话市场，严格控制新企业进入，保证其规模经济效益；对于弱自然垄断性业务领域，应该放宽准入条件，促进市场的有效竞争。
其次，适时取消不对称规制政策，为运营商营造公平竞争的市场环境。在电信业引入竞争的初期，原有市场是一个垄断市场，主导运营商拥有庞大的客户网络和客户资源，新兴运营商难以与之匹敌。由于起点相差悬殊，仅靠形式上的公平难以形成竞争局面，因此，许多国家政府通过对主导运营商实行不对称规制，约束主导运营商行为和限制其发展，来实现市场的竞争。
再次，改变目前三网分割的现状，进行电信业的重组。在考虑到我国庞大的市场容量以及电信行业规模经济的前提下，我国电信市场要实现有效竞争，有实力的电信企业数还应有所增加，具体可以考虑如下方案：对有线电视网、电力网等传输网络，根据条件成熟情况颁发固定电信业务牌照；允许固定电信业务公司和移动电信业务公司之间相互进入对方业务领域，进行全业务竞争。可以考虑先给中国移动颁发固定业务牌照，条件成熟后，给中国电信、中国网通和中国铁通等固定电信运营商颁发移动牌照。
参考文献
[1]植草益著，朱绍文等译，《微观规制经济学》，北京：中国发展出版社，1992年
[2]王俊豪，《自然垄断产业的政府管制理论》，杭州：浙江大学出版社，2000年
[3]夏大慰，《产业组织：竞争与规制》，上海：上海财经大学出版社，2002年
[4]孔淑红，2004年：《中国电信业市场竞争格局、竞争策略及发展对策》，《经济评论》，第3期