[摘 要] 在新时期，农村义务教育政策追求的目标实质和实施重心在不同时段都有变化，具体有三个特点：一是政策的目标追求从机会平等转为过程平等，二是政策的重心从侧重效率转为侧重公平，三是政策的形成动力从问题倒逼转为目标引导。教育政策的出台是作用于它的多重因素互动的结果，正因为如此，政策的效果有时难以彰显。新时期教育政策在追求效能价值、效率价值、公平价值上都有了明显的效果，但公平价值仍然有较大的提升空间。
[关键词] 新时期;农村义务教育;政策演变
一、新时期农村义务教育政策演变特点
（一）政策的目标追求：从机会平等到过程平等
农村义务教育政策在不同历史时期有着不同的重点目标。1978—1984年以恢复教育秩序与普及初等教育为基本目标，1985—2000年以基本普及九年义务教育为基本目标，2001—2007年以全面普及九年义务教育为基本目标。不同时期的基本目标都是为了让农村孩子有机会与城市孩子一样，有权利接受义务教育，不因民族、性别、家庭背景、经济状况的差距而失去受教育的机会。显然，这一段时期是在追求教育的机会平等。
2007年完成全面普及义务教育的任务后，国家又围绕农村义务教育均衡发展出台了一系列政策，如2009年出台《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，扩大实施被证明有一定成效的“特岗计划”;2010年启动针对落后地区教育的两项“国培”工程，提升农村教师的专业素质;2012年下发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，推进县域义务教育均衡发展;2014年国务院教育督导委员会办公室发出《关于开展农村义务教育学校基本办学条件专项督导的通知》，指出要确保满足义务教育最基本的办学条件。这一系列政策的实质，是为了让农村孩子在获得了受教育机会平等的基础上，还要获得与城市孩子同等的教育资源，以实现他们在接受教育中的过程平等。可以看出，新时期我国农村义务教育政策的制定，始终体现出对“平等化”[1] 的追求。
（二）政策的重心转移：从侧重效率到侧重公平
1978—1984年改革之初，针对经济社会发展对人才的渴求，政策实施的重点聚集在大力普及初等教育上。在此过程中，作为制定政策主体的政府，很快发现在当时百废待兴、经济落后的社会背景下，要在全国内实现初级教育的普及是一个艰巨的任务，尤其是在占人口绝大多数、经济落后的农村地区。为了尽快满足社会对人才的渴求，国家在发展教育事业时，只能集中资金去发展能为社会直接输出人才的高等教育，重点在基础教育条件相对较好、办学质量较高的城市投资建设中小学。这是侧重从发展效率的角度，来制定教育政策。尽管现在有些学者对此颇有微词，但在当时条件下也算是一种最现实的选择。
进入二十一世纪，面对农村基础教育处于严重弱势的情况，政府逐渐认识到造成农村基础教育落后的结果与长期侧重效率的政策取向有很大的关系。基于义务教育在整个教育阶段中的基础作用，政府选择对农村义务教育实施一定的政策倾斜和政策补偿。基于这样的认知，2003年9月，国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调新增教育经费主要用于农村教育，由此开始了对弱势农村义务教育的倾斜补偿。倾斜补偿性政策主要有三类：一是发展性政策，包括从2003年开始实施的农村中小学现代远程教育工程，2006年开始实施的大规模招收农村特岗教师等，以实现城乡教育资源的共享，提升农村教师素质;二是保障性政策，如2005年下发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确保对农村义务教育的应有投入;三是救助性政策，如2001年开始实施推广的“两免一补”等，以更大力度资助农村贫困家庭的学生。这些对农村义务教育的倾斜性政策，在一定程度上缓解了城乡义务教育日益扩大的差距。
（三）政策的形成动力：从问题倒逼到目标引导
新时期农村义务教育政策的一个很重要的特点，就是它形成的主要动力是来源于问题的倒逼，也就是在实践中一些教育问题逐渐积累，导致矛盾已经到了非解决不可的时候才出台相应政策。如1978—1984年间出台的种种规范和整顿农村教育的政策，就是因为“文革”十年对基础教育造成严重破坏，教育秩序一片混乱，亟待出台政策保证教育教学正常进行。1985年中央出台《教育体制改革的决定》，也是因为当时整个国家的教育水平已经不适应经济社会的快速发展，教育体制与1984年出台的《经济体制改革的决议》精神不符合。二十一世纪初出台的“一费制”政策以及教育收费公示制度，是为了遏制当时让广大农民群情激奋的教育乱收费现象，以稳定农村教育形势。这一问题倒逼的政策形成机制，在一定程度上呈现出“头痛医头、脚痛医脚”的被动性、救急性特征，政策出台应有的前瞻性严重不足。
随着教育事业的整体推进以及管理经验的日益丰富，政府对义务教育重要性的认知日益深刻，再加上学界为政府决策提供大量的理论支撑和政策建议，政府对农村义务教育政策的决策方式日趋呈现出目标导向型的公共政策形成特色。这一新型决策方式，指公共政策的决策主体根据对影响教育发展各种因素的综合分析，前瞻性地提出农村基础教育在一个较长时期内的可行性发展目标，然后围绕这一目标制定公共教育政策。
这一特点在二十世纪九十年代初见端睨。如1993年出台了作为九十年代发展规划的《中国教育发展和改革纲要》，在综合考量种种因素后，提出了“到2000年以农村为重点基本普及九年义务教育”这一中期发展规划。1994 年教育部出台《关于落实〈中国教育发展和改革纲要〉的实施意见》，强调县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任。1996年国家正式启动《贫困地区义务教育工程》，对贫困地区义务教育进行大规模资助。接下来，还陆续出台了《农村教育集资管理办法》《关于民族地区贫困地区女童教育工作的十条意见》等政策。
到新世纪，这一决策方式更加普遍。围绕以西部农村为重点，全面普及九年义务教育的目标，政府做出把新增教育资金主要用于农村教育的重大决策，先后实施了国家贫困地区义务教育二期工程、全国中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程和农村中小学现代远程教育等政策。对于具有投资大、周期长、见效慢等特点的农村基础教育来说，这一目标导向型的决策方式无疑是更加适用的。
二、影响农村义务教育政策出台与实施的因素
（一）政策出台：作用于教育的多重因素互动
一是社会环境。改革开放带来了经济的迅速发展，整个社会以经济建设为中心。在农村，乡级基础政府取代了公社体制，农村经济不断发展，但城乡之间的差距依然日益扩大。二是国家发展教育的宏观政策。农村义务教育是整个教育事业的一部分，不可能不受国家宏观教育政策的影响。三是教育发展水平。政策制定和调整均基于客观实际，教育自身发展的水平必然也是客观实际的一部分。四是教育政策决策者的认知和能力。教育政策总是牵扯不同阶层人们的利益，这些利益经常是互相冲突的，因而政策制定者往往会就各方面的利益进行综合考量。那些被政策制定者认为是当下最有价值的领域，往往在政策出台时就会对它倾斜。农村基础教育政策也是随着国家对农村教育的价值判定变化而变化的。五是农民接受教育的诉求。作为义务教育重要相关方和参与者，农民对教育的重视程度和参与程度也是影响教育政策制定的重要因素。
上世纪九十年代分税制改革，由于对农村义务教育负有投入主责的乡镇政府财权与事权严重不对称，导致教育投入空前困难，而中央并没有及时向上提升负主责的政府层级。造成这种境况的原因是，当时各级财政都比较困难，中心任务是在保持政治稳定和社会稳定的前提下，追求经济高速增长。追求经济增长坚持的原则是“效率优先，兼顾公平”，因此，国家有限的财政资金没有大规模投入到基础较差、见效较慢的农村教育上，而是投入到了最能出效益的其他领域。1994年发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，强调县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任，但这项政策并没有得到真正实施。直到2001年，社会经济有了进一步发展，中央财力逐渐增强，基于城乡基础教育差距日益扩大，税费改革后农村基层政府更穷、教育负担更重，以及高校不包分配的现实条件，才开始向上提升农村义务教育的管理和投入的政府层级，以解困局。
（二）政策实施：效果有时难以彰显
正是由于教育政策是多重因素相互作用的结果，而且这些因素具有联动性、动态性等特点，政策的制定者在把握这些特点和所处的实际环境时可能会出现一些偏差。因此，出台的政策可能不符合当时的社会环境。政策的出发点是好的，但在实施过程中，影响政策的各种因素并没有消失，它还会受到这些因素的影响与制约。这些因素所带来的负面影响与制约，往往不是政策决策者和政策本身所能控制的。因此，教育政策只能被动地适应这些因素及其变化，这无疑会影响政策的执行效果。
新世纪初，经过税费改革后，农村义务教育实行“一费制”政策，不再征收教育附加费以及进行教育集资，财政转移支付主要用于教职工工资。当时很多农村学校的公用经费资金缺口很大，难以维持学校正常开支。针对这种情况，2003年国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，指出农村基础政府要确保对农村义务教育投入不低于改革前的水平，并力争有所提高。实际上，这一政策出台后的效果非常有限，因为当时中央政府、省级政府对农村义务教育投入并没有多大增加，农村基层政府经过1994年分税制改革后，由于不能征收教育附加费和进行教育集资，财政能力大为降低，无法确保对义务教育的投入不低于改革前的水平。
三、新时期农村义务教育政策价值追求的三维审视
根据教育政策学理论，我们还可以从追求政策的效能价值、效率价值和公平价值三个维度 [2]，对教育政策的价值追求进行审视。
教育政策的效能，是指国家在确定合目的性的教育发展目标后，通过相应政策的实施所达到该目标的实现程度。新时期农村义务教育政策的主要目标是普及义务教育，在此基础上再向高水平教育发展推进。鉴于义务教育对人的发展和经济社会发展的基础性作用，1985年，国家提出了要普及义务教育的目标，通过各种政策的积极实施，经过20多年的不懈努力，到2007年实现了包括广大农村的义务教育全国普及。美国普及义务教育用了70年，日本、法国、英国各用了35年、30年和25年，苏联用了15年，但普及的只是四年制义务教育 [3]。对比其他国家，我们这样一个人口众多、经济发展落后的大国，可以说是用相对较少的时间完成了义务教育的普及，政策效能价值良好。
教育政策的效率，即教育政策运行所消耗的教育资源与该政策为教育发展所创造的收益之间的比例。在二十世纪八十到九十年代，“中国用了不足全世界3%的教育经费，支撑的是全世界22%的受教育人口”[4]。1979—2000年公用教育经费占国内生产总值的比例大体浮动在2%—3%，2001年后公用教育经费占国内生产总值的比例接近3%，而这两个时期发展中国家这一数据平均水平超过4%。[5] 鉴于二十世纪九十年代中期前，国家长期在基础教育中实行重点学校政策，到九十年代中期，这一政策虽被取消但仍保留了强大的惯性，在现实中有种种变通，对处于弱势的农村义务教育的投入相对更少。尽管如此，普及农村九年义务教育的任务进度并没有停滞。到2007年底，我国实现“两基”验收的县（市、区）累计3022个，占全国总县数的98.5%，“两基”人口的覆盖率99%。[6] 这些数据在一定程度上说明了政策的效率价值。
教育政策的公平价值，也就是说，作为配置公共教育资源的手段，教育政策的整个实施过程都应追求公平。新时期农村义务教育政策的主要目标是普及和提升义务教育的水平。公平性本身就是义务教育具有的一个重要属性，义务教育的公平，涉及机会公平、过程公平和结果公平。2007年全面实现普及九年义务教育的目标，说明教育政策追求的机会公平已经实现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，建立健全义务教育均衡发展保障机制，到2020年，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。这在某种程度上也表明，已实现的公平远非高质量的公平，教育政策对公平价值的追求依然有很大的提升空间。
参考文献
[1]吴家庆，陈利华.改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的特点[J].湖南师范大学社会科学学报，2008（4）.
[2]褚宏启.教育政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2011：72-86.
[3]顾明远.改革开放30年中国教育纪实[M].北京：人民出版社，2008：311.
[4]改革开放30年中国教育改革与发展课题组.教育大国的崛起：1978—2008[M].北京：教育科学出版社，2008：124.
[5]魏所康.国民教育论—和谐社会建设与公共教育政策[M].南京：东南大学出版社，2008：301.
[6]中华人民共和国教育部.2007年全国教育事业发展统计公报[EB / OL].http///edoas/website18/54/info 12099
72965475254.htm.
责任编辑 张淑光
[基金项目] 江西省2012年教育规划重点课题“关于新时期农村基础教育政策变迁的研究”的部分成果，（12ZD068）。
[作者简介] 陈圣钢（1964—），男，江西九江人，九江学院教授，研究方向为教育学。