doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.08
*基金项目：国家行政学院2012年院级科研招标课题“基层政府社会管理新设机构研究”（编号：2012ZBKT001）；国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（编号：11&ZD032）
作者：易丽丽，国家行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士 北京 100089
[摘 要]社会管理体制机制创新已成为政府加强社会建设的一项重要任务，新设机构是社会管理体制创新的途径之一。地方社会管理新设机构有三个经验特征：新设党委机构强化统筹协调；新设政府机构侧重社会服务职能整合；新设社会组织培育社会内部互相支持力量。但调研结果显示：新设机构也存在职能交叉和上下不对口、形式创新与实质扩权、新设社会组织行政化等问题。针对问题，本文提出新设机构权责利统一，因地制宜；立足社会本位，新设机构职责法定；以回应居民需求为出发点，配套跟进等政策建议。
[关键词]地方政府；社会管理；体制改革；机构设置
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0049-05
一、问题的提出
加强社会建设和创新社会管理成为当前我国发展的核心议题，社会管理体制改革已成为党和政府加强社会建设的一项重要任务。2012年，党的十八大提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。“加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系，并加强以改善民生为目标的社会建设，是中国改革的巨大红利所在。”[1]地方社会管理体制改革和创新需求尤为迫切，优化社会管理组织结构的探索从未停止。2013年9月底，中央下发《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，新一轮地方行政体制改革启动，深化地方政府职能转变和优化地方政府组织结构是本轮改革的重点，其中，完善社会管理体制成为重要任务。
学术界关于社会管理体制的探讨比较分散，目前有几种代表性的观点，主要是从公共管理学、社会学、政治学的角度探讨，一种是侧重强调以政府为主体对社会进行管理，如认为政府必须主动承担相应的社会管理职责，并且要强化政府的社会管理职能，社会管理被等同于政府社会管理；一种是倡导社会管理的多元化治理体制，突出强调需要发挥好各类社会组织的作用，形成多元管理主体共同治理的局面；一种是社会权利导向的社会管理体制，认为“社会管理是以实现和维护社会权利为目标，发挥多元治理主体的作用，提供、调整和增进社会福利，推动个人发展和社会有序和谐的过程” 。[2]综合已有研究，关于社会管理体制的探索大多停留在理论层面，社会本位、多元主体、合作共治等研究共识初步形成。但核心问题是这些研究基于西方的理论框架，与中国社会管理实践部分相脱节，比如与西方社会中把整个社会分成政府、市场和社会不同，由于中国共产党的性质与西方政党不同，中国共产党在社会管理中扮演着重要的角色，研究中国社会管理实践，党组织的作用和影响事实存在也不容忽视。因此，基于党组织在中国社会管理中的实质影响和作用，本文以不同序列的新设机构为观察视角，分析本轮地方社会管理创新，研究地方社会管理体制创新的取向。
地方社会管理新设机构作为新生事物，对现有体制产生什么影响？在实践中遇到了什么困境？下一步走向何方？本文通过前期实地调研、从党委、政府、社会组织不同序列分类分析新设机构职能、机构规格和特点，系统地归纳地方新设机构的经验，反思存在的问题并提出完善社会管理体制的政策建议。
二、地方社会管理新设机构观察
为解决社会突出问题、承担新增职能或回应民众需求，地方社会管理体制创新在党委、政府、社会组织系列分别探索新设了不同形式的机构，在不同的序列新设机构呈现出不同的特点。
（一）党委序列：强化统筹协调
在党委序列，社会工作委员会和群众工作部最为典型、常见。2003年，上海市委成立社会工作委员会；2007年，北京市委设立社会工作委员会，并成立社会建设办公室，与前者合署办公，统筹协调全市社会建设与社会管理工作； 2011年，广东省成立社会工作委员会，已经在省、市、县三级全面设立社会工作机构。三个先行探索省市虽然名称相同，但主要职能却有差异，上海社工委以党建工作为主，逐步向社会管理工作体系扩展；北京社工委谋划、统筹协调社会建设，具体指导社会领域党建、社会工作人才队伍建设和志愿者工作等；广东社工委职能进一步扩充，比北京社工委职能更实，增加统筹推进扩大公共服务；推进和创新群众工作。“经济发展水平高的地区，居民对公共服务的要求通常更高，因而对地方政府政策创新的要求也就越迫切，这些地区往往是经济发展水平低的地区学习和模仿的榜样。”[3] 如2011年8月，辽宁省鞍山市成立了社会管理委员会，与鞍山市委政法委合署办公，基于群众诉求形成跨部门的大部门管理体制，各县（市）区也相继成立了社会管理服务委员会。
与发达省市不同，河南、海南、湖北、贵州等发展中省份创设群众工作部（社会工作部）统揽信访工作。自2006年6月河南义马成立与信访局合署办公的市委群众工作部后，河南各市县先后成立群工部；2010年12月中共中央在山东临沂召开了用群众工作统揽信访工作交流会，推广河南义马经验。在这之后，全国不少省份在市、县两级试点成立群工部。2010年山西省常委会研究决定在市县两级成立社会工作部，相关职能部门派人进驻信访服务中心受理群众诉求。2011年4月，贵阳市以市信访局为基础，组建贵阳市群众工作中心，与贵阳市信访局一个机构、两块牌子，隶属于市委、市政府，接受市委群工委的具体领导。2011年6月海南省率先在全国成立省委群众工作部，在党的群众工作中统筹信访工作。2012年7月，湖北选择部分市（州）和县（市、区），在信访局基础上开展“群众工作部”试点，“群众工作部”引入联合办公机制。