[摘 要]中央取消农业税后，以农业为主地区的乡镇财政收入将大幅度减少，这会影响到乡镇的公共服务水平和政府的有效运转。以重庆市万州区典型乡镇为例，借助大量数据分析了取消农业税前后乡镇财政的收支情况，进而讨论了税费改革对乡镇财政的影响，并提出一些解决问题的对策措施，以期能够为解决免税后的乡镇财政困境提供一定的帮助。
[关键词]税费改革 农业税 乡镇 财政
十届全国人大常委会第十九次会议于2005年12月29日表决通过了《关于废止农业税条例》的决定。农业税逐步取消也标志着后农业税时代的到来。但任何形式的改革都有其成本，农村税费制度改革的一项成本就是加重了乡镇政府的财政危机。如何应对农业税减免带来的政策性冲击、加强乡镇财政建设，已成为新农村建设急需解决的紧迫课题。
一、免税前后基本情况介绍
（一）免税的基本情况介绍
近几年，国家对“三农”的支持力度逐步加大。2004年的“两减免、三补贴”政策使农民直接受惠451亿元。2005年农民直接受惠比上年又增加251.4亿元。2006年全面取消农业税。与税费改革前的1999年相比，每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。
万州区是从2002年进行的农村税费改革，2005年全面取消了农业税的征收，这对减轻农民负担、构建和谐社会和建设新农村意义重大。然而取消农业税后对乡镇财政的影响也是非常明显的。如果不从根本上解决镇乡财政的缺口和债务问题，农民负担势必会反弹。
（二）农村税费改革前、后和全面取消农业税后三个时段财政收入的对比分析
李河镇位于万州区中部，幅员面积77平方公里，有14个自然村，三个居委会，总人口4万余人，财政供养人员有430多人，是一个以农业生产为主的农业镇典型。
由表1看出：税费改革前的2001年，该镇财政收入中，各项税收收入占45%；预算外收入的农业税附加和教育附加占18%；自筹资金收入的统筹、提留占37%。税费改革后的2002年，该镇财政收入总共为256.5万元，各项税收收入占92%；预算外收入仅占8%。取消农业税后的2005年，该镇财政收入为350万元，主要由工商各税构成，农业税、附加税及预算外收入为零。由此可以看出，税费改革后，该镇财政收入的结构发生了根本性改变，税费改革直接导致了该镇财政收入的减少，在取消农业税后，更进一步缩小了乡镇的收入范围。
（三）农村税费改革前后乡镇财政的运转状况
实施农村税费改革前万州各乡镇的财政收入基本上由两大块资金构成：1、预算内资金，主要是农业税、农业特产税及工商税收入；支出主要是用于支持农业特产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及公用经费。2、 预算外资金，主要是农业税附加、村提留、乡统筹、各种集资收入；支出主要是用于村社干部补助、农村公共建设、公共服务、教育偿债及农村集体福利等
全面取消农业税后，税收收入被大大缩减，乡镇预算外收入的项目几乎等于零。在两块资金收入减少的情况下，预算内、预算外“两个缺口”已经为乡镇政府正常运作的“瓶颈”。
二、免税后乡镇财政面临的问题分析
免税后乡镇财政面临收入减少，再加上历史债务的原因，更加造成乡镇财政运转的困难。从调查中发现在免税后乡镇财政主要面临以下问题。
（一）农村社会公共产品和公益事业资金短缺
税费改革后，乡镇基层组织正常运转经费尚难以保证，公益性事业更无资金安排。这将严重冲击农村社会保障体系的建立以及文化、卫生等公益事业的支出。
1.农村义务教育经费严重不足
农村义务教育的经费来源主要有三：乡镇财政拨款、向农民征收“三提五统”中的 “教育附加费”及“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于我国多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放。万州区李河镇2002年因农村税费改革，较2001年直接减少教育费附加76.1万元。
2. 农村基础设施建设支出缺口较大
税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留。对于大部分乡村来说，交通是制约经济发展的“瓶颈”，而上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远，乡镇财政又无力承担。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是与乡镇财政比例配套的。2005年万州区天城镇财政收入用于农村基础建设的资金仅20万元，与税费改革前相比减少了100多万元。
（二）乡镇财政收入明显减少，财力紧张，运转困难
1.乡镇财政收入大幅度下降
推行税费改革以后，尤其是停征乡村公益金、取消特产税、减免农业税以后，农民负担大幅度降低。由于乡镇财政支出呈刚性增长，致使支缺口较大，已经严重影响了乡村两极的正常运转。税费改革前，乡镇财政收入由农业税收入、地税收入、国税收入（增值税）留存三部分组成。例如万州区高峰镇2005年取消农业税后，全镇地方财政收入仅为206万元，较2001年减少154万元，财政支出相对缺口达94万元。
2.村级组织功能逐渐削弱
税费改革之后村级组织运转经费主要靠上级财政转移支付，而上级财政转移支付仅对村“三职”干部给予补助，而村支“两委”成员及组干部的报酬则由乡村共同负担。但在经济欠发达的地区，乡镇财政根本就没有资金去考虑村级干部的报酬问题。据调查2005年天城镇辖的13个村，6个居委会，有三分之一的村曾向镇政府提出辞职报告。
3.预算收入人为截留
客观而言，实行农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支管理。但随着乡镇财政支出缺口的增加，一些属预算内收入的收费不得不巧立名目变为乡镇直接可用的资金，人为截留或减少预算收入的情况较多。据查，天城镇2005年各部门截留应纳入预算管理的收费资金达10万元以上。
4.乡镇财政依附性增大
乡镇政府名为一级政权，实际上根本无法领导和管理辖区内各项事务，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，乡镇政府体制外的部分自主性也完全丧失。在规范化财政的约束下，乡镇政府就只能依赖上级财政的转移支付和其他专项资金的支持，从而加重了对上级财政的依附性。
（三）乡镇债务负担沉重，化解的难度增大
乡镇债务既有历史遗留的欠收，也有经济发展过程中的新生债务。税费改革乡镇可用财力下降，收支矛盾加剧，原想通过“三提五统”来化解债务希望的消除，增加了债务化解的难度。取消农业税后，乡镇财政在“分灶吃饭、包干使用、打桩确定平衡目标”的体制下 “隐性赤字”越来越大。2004年天城镇的“隐性赤字”达95万元，2005年，则高达150万元。同时，取消收费也切断了乡镇预期的还款路径，且短期内属于乡镇财政的工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。截止2005年底，高峰镇负债达2198.87万元，高于万州区800万元的平均负债水平。而2005年全镇财政收入才403万元，根本无力偿还债务。
三、取消农业税后解决乡镇财政困难的对策和建议
（一）发展乡镇经济，增强财政实力
取消农业税后，乡镇财政要走出困境，最主要的是发展经济、壮大财源，形成稳定的增长源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，以形成稳定可靠的税收体系。具体做法有：一是立足本地资源优势，坚持以市场为导向，走农、工、贸，产、供、销一条龙的路子，提高农业经济效益，加强财源建设。二是优化投资环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，夯实财政基础。三是加强小城镇建设，加快农村劳动力转移，不断增加农民收入，增加财政实力。
（二）合理界定乡镇事权财权，完善乡镇财政管理体制
按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇事权财权，使责权利相统一，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。具体可以实行“三级管理制”：凡是具有全国性意义支出应该由中央和市级财政统一支付；凡是上级行政部门规定或交办的事务，由该部门或上级政府负责；在转移支付目标确定后，建立以一般性转移支付为重点、有条件转移支付相配合、以特殊转移支付为补充的新型转移支付制度。
（三）转变基层政府职能，推进乡镇机构改革
转变政府职能，建立服务型政府，是政府机构改革的目标。取消农业税后，乡镇政府应该有力推进向服务型政府的转变，把财力物力更多地向社会管理和公共服务倾斜，切实履行好服务职能。其次，精简机构，削减冗员，重点是压缩财政供养人员；二是改善乡镇教师队伍结构，进行教育资源的整合；三是改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构，将重大疫情防治经费等纳入预算范围。
（四）建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是缓解基层财政困难的一项有效措施。在全面取消农业税后，应该增加中央财政、市级财政对乡镇财政的转移支付力度，延长过度性和一次性转移支付时间，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政压力。
（五）加强债务管理，努力化解乡镇债务
对于债务问题比较沉重的乡镇财政，必须加强债务管理努力化解债务问题。具体做法有：第一，组织清债小组，集中力量开展债权债务的核实工作。第二，及时处理历史债务，该免必免，该收即收。第三，树立还债也是政绩、新官要理旧债的思想，多途径化解债务。第四，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。第五，建立偿债基金，实行偿债基金的专项管理。
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作者简介：冉丛波，重庆三峡学院经济贸易系教师，1990年毕业于北京商学院统计专业，现主要从事《计量经济学》、《推销技术》、《商品学概论》、《财政学》等课程教学。