[摘要]国家三网融合试点方案已经公布，如何实现三网的真正融合？本文从制度经济学入手，分析了国内外推进三网融合的制度发展历程，探讨了中国三网融合的实现路径。
[关键词]三网融合制度经济学国情
2010年6月6日，经过五轮的艰难协商和修稿，国家三网融合协调小组会议闪电通过了《三网融合试点工作方案》。方案要求各地于6月18日前上报试点申请，6月25日批准开始实施，这意味着三网融合将在中国正式拉开序幕。但真正实现三网的融合与运作，远非制定方案那么容易。
一、三网融合的中国历程
中国“三网”概念的提出，是在1997年4月国务院于深圳召开的全国信息化工作会议上，当时提出建设国家信息化的“三网一平台”。首次出现“三网融合”的概念则在1998年。当时，广电部门试图开展一些电信业务，遭到电信运营商的强烈反对。此后双方的冲突不断升级。国务院1999年9月下发了《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（“82号文”），双方的纷争才暂时平息。这份文件明确划分了广电和电信的“势力范围”，也成为制约三网融合的最大壁垒。2001年3月，国家“十五”规划把“促进电信、电视、计算机三网融合”写进整体规划中，这是国家第一次在政策上明确提出“三网融合”。2006年3月，国家“十一五”规划又将“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进三网融合”纳入国家发展规划，并明确了三网融合的完整概念和内涵，明确三网融合要在推进下一代网络建设的基础上进行融合。2008年1月18目，国家广电总局公布了《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（国办发[2008]1号），鼓励广电开展增值电信业务；国有电信企业可以投资数字电视、接入网络和终端改造。但由于种种原因，三网融合长期处于“雷声大、雨点小”的试探期。2009年国务院政府工作报告重申“要支持和推进三网融合”，2009年4月出台的《电子信息产业调整和振兴规划》也提出要推进三网融合。2010年1月13日，国务院主持召开常务会议，决定加快推进三网融合，并提出了阶段性目标：2010年~2012年，重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制；2013年~2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。
二、三网融合的西方发展
三网融合在国外已是顺利推进。20世纪90年代末期，发达国家通过立法、政府监管体制等多方面的调整，推动了三网融合的快速发展。美国《1996年电信法》的出台促成美国电信和广电行业的相互进入。欧盟于2001年颁布了新的“管制框架建构管制程序”，涵盖了所有的信息通信网络。德国、法国、西班牙等国也纷纷出台了关于电信公司可以从事双向视频服务的规定。英国从2001年开始着手对现行通信和广播管制机构进行重组，2003年通过新《通信法》，创立新的通信管制机构OFCOM（通信管制局）。澳大利亚也建设了通信、信息技术和艺术部，工作范围包括信息技术、电信、广播电视、信息与通信工业的发展、电子政务、艺术等。目前美、英、法、日等国已基本完成三网融合。
事实上，三网融合在国外被称为“三重播放”（Triple Play），与国内所提的三网融合在本质上有很大的不同，主要表现在以下几个方面：首先，国外运营商的网络资源属于私有资本，而不是国家资本；其次，国外的三网融合并未改变垄断或寡头集团之间的博奕格局；第三，三网融合的目的是获得竞争优势和更加垄断的地位。[1]
三、三网融合动因的制度经济学解释
制度是一系列正式和非正式规则及其实施机制的结合。制度起源于资源的稀缺性，制度的产生是为了生存和更好地发挥资源利用效率。在一个社会的经济发展过程中，制度的供需会出现两种情况：制度均衡和制度非均衡。制度均衡是一种理想状态，而制度非均衡则是一种“常态”。制度非均衡状态又分为三类情况：制度供给不足、制度供给过剩、制度安排的低效率。制度非均衡状态为制度变迁提供了方向。
依据制度经济学的解释，“制度变迁的主体都是财富最大化或效用最大化者，他们从事制度创新与变迁都是为了最大化自己的利益，无论政府、团体、个人，其制度变迁行为的最终目的都是如此。” [2]也就是说，在现有制度结构下无法获得更多潜在利益、现有制度安排的运行效率低下或相关制度供给不足的情况下，制度变迁主体便会考虑形成新的制度安排。
由于国外运营商的网络资源属于私有资本，而不属于国家资本，因此国外的三网融合是由两种力量共同推动完成的。一种是私人资本对于利益的追逐本性或资本增值渴求而形成的内在动机，一种是以市场需求为导向的外在拉力。可以说，国外的三网融合就是一种以市场竞争为导向的自下而上的诱致性制度变迁，其目的就是使利益主体在市场化运作中能获得更多竞争优势和更加垄断的地位。
在中国，三网融合意味着广电业、电信业依托互联网平台实现技术的相互融合、业务的相互渗透、市场的相互进入。目前中国的现状是，“三网”由工信部和广电总局分头管理。电信企业市场化运作多年，追求经济效益，市场机制灵活，竞争经验丰富。相比之下，广电业长期生存于事业体制之下，肩负国家和政府的宣传职责，注重舆论导向和社会效益，带有一定的公益性，市场化程度不高，整体竞争实力较弱。中国的三网融合涉及政策、体制、管理、产业等诸多问题。为避免出现部门局部利益压倒甚至侵害公众利益乃至政府利益的后果，中国的三网融合很大程度上是由政府部门来主导。
因此，中国的三网融合其本质是一种强制性的制度安排。政府作为利益主体，希望通过推动三网融合，充分利用信息基础设施，实现信息资源的优化配置，降低资源损耗，在电信业经营实力强大的情况下加快广电业转型，提升广电业的市场竞争实力，有效地满足公众多样化的信息需求，以更好地保障公共利益、政府利益和国家利益的实现，维护社会的信息安全与稳定，推动信息产业和文化产业的发展。《三网融合试点工作方案》规定广电部门把持传播内容的播控权，采取非对称准入的双向进入模式，这实质上对政府行政控制之下的广电部门颇为有利，也充分体现出政府作为利益主体推动三网融合的动力所在。
四、探索适合中国国情的三网融合实现方式
三网融合在欧美等发达国家已基本完成，对我国而言有许多经验值得借鉴。但因国情、体制的不同，中国显然不可能完全照搬外国经验，而应当结合国内现实情况探索适合自己国情的三网融合实现方式。
1．前提条件：推动广电部门体制改革。
在我国，广电系统属于宣传部门，按照事业体制运作；而电信系统属于产业部门，按照企业体制运作。在三网融合进程中，二者如何进行市场对接？广电业建立了严格的内容审查机制，尤其是意识形态色彩较浓的广播电视，内容把关更为严格。因此，广电行业属于高管制行业，外资很难进入，但电信行业则是低管制甚至是非管制行业，允许外资持股达到50%。这些体制性障碍将成为三网融合过程中的羁绊。[3]
事实上，三网融合不仅仅是物理层面的三网合并，更多意义上是指业务的融合、市场的融合、体制的融合。国家广电总局副局长张海涛在谈到广电部门未来的发展方向时表示，广电系统只有从过去的单纯业务需求向综合服务改变，从过去的各自为战、分散、粗放式运营向规模化、集约化、一体化、产业化方向迈进，实现广播行业的战略转型，才能适应三网融合需求。
一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业，这是文化体制改革的基本思路。既要深化公益性文化事业单位的内部改革，推动他们更好地服务群众，最大限度地发挥社会效益；又要大力发展文化产业，培育一批合格的市场主体，使其更好地参与国内外市场竞争。因此，作为文化体制改革的重要组成部分，广电部门必须像电信业一样，进行结构重组和深化体制改革，实行政企分开，明晰产权，建立现代企业制度，打破垄断格局，在市场竞争中优化资源配置，使自己尽快成为符合三网融合发展要求的市场主体。也只有这样，广电部门才能在和电信业的博弈中不断做大做强。
2．核心要素：确保公众利益的实现。
在现有的讨论中，一些学界或业界人士通常站在电信或广电一方，来分析三网融合到底对谁更有利。笔者认为，不管最终方案倾向于何方，公众利益是无论如何不能被忽视的。网络资源具有自然资源属性，即具有排他性但无竞争性。网络技术具有公共物品属性，既无排他性又无竞争性。由于网络技术必须架构在网络平台之上，因此三网融合后的网络资源更具有垄断性。但这种垄断性是国家的垄断性，而不是归属于某个管理部门或企业的垄断性。因此，必须强调融合后的运营商是以公益性服务为主的综合信息服务商。[4]
对此，北京歌华有线电视网络股份有限公司副总经理罗小布指出：“无论国家广播电影电视总局还是工业和信息化部，其拥有的网络资源及资产都是国有资产，根本就没有什么‘你的、我的’之说，只是国家委托两个部门管理和经营而已。三网融合的决定，相当于国家把‘三大产业’发展任务交给两个管理部门，需要调配资源就调配资源，需要调整就进行调整，核心是完成三大产业的发展任务。” [5]而三大产业发展的最终利益指向应当是全体社会公民。
归根到底，三网融合就是要通过异质竞争共享信息资源，为社会公众提供质高价低、丰富多元的信息服务。因此，广电、电信与公众甚至国家的利益平衡点是三网融合必须重视的议题。美国《1996年电信法》通过时，一位议员表示：“我知道这部法律不可能对所有企业、所有人都有利，但是，我敢肯定，这部法律对美国人民和提高美国信息产业的国际竞争力有利。”同理而论，三网融合的制度安排也应当把公众利益和国家利益置于其上。三网融合上升到国家制度层面，既是出于国家信息产业发展战略考虑，也是基于满足社会公众日益多元化信息需求的考虑，并非专为满足某一部门或某个企业的利益而设。
3．实施路径：针对不同地区制定不同的发展机制。
近日有关报道称，国家即将公布的第一批试点城市的数量预计在10个左右。目前国内很多城市都在积极申请成为三网融合的试点城市。不管哪个城市能“中选”，都要把握一个原则，即三网融合模式的选择要因地制宜，要充分考虑当地政府的决策能力、当地的经济发展水平、本地区广电与电信资源的丰富程度以及运营能力等因素。各地发展程度不同，现实环境各异。要针对不同地区的发展情况制定相应的三网融合发展机制，在缩小城乡居民数字差距、加快农村信息化建设的基础上，实现广电与电信的合作共赢。
4．有效保障：创建独立融合的监管机构。
适度的监管是必要的，但是从产业发展的角度看，监管过严限制了传媒业的创新精神；监管部门过多，就会增加交易费用，降低资源配置效率。那么，我国的三网融合应当建立什么样的监管机构？
国际上三网融合的监管体制主要分为两大类：一类是“完全融合监管体制”，一类是“相对融合监管体制”。
“完全融合监管体制”是指设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管。英国在这方面完成得最为彻底。例如英国的通信管理局（OFCOM）全面负责电信、电视和无线电的监管，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。美国则是全球最早实现机构融合的国家。早在1934年，依据《1934年通信法》，美国就已经成立了具有综合监管功能的美国联邦通信委员会（FCC），消除了美国通信产业中的政出多门、相互隔离的现象。
“相对融合监管体制”则是指虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。例如在法国，最高视听委员会（CSA）就是一个独立的广播电视监管机构，而法国电子通信与邮政监管（ARCEP）是电信监管机构。[6]
制度经济学家道格拉斯·C·诺思曾说过：“对经济因素起决定作用的是制度因素，而不是技术因素。”目前，我国实现三网融合最大的挑战不是技术问题，而是现行法规体系和监管体系的问题。我国应借鉴国外经验，加快调整与合并广电和电信等部门涉及三网融合的相关法律和规章，促进《电信法》的早日出台，积极调整工信部、国家广电总局等政府部门相关职能，避免和减少政府职能交叉、重叠，跨越工信和广电部门构建一个独立融合的监管机构。该机构应直接隶属于国务院管理，类似于银监会和证监会的地位，具有很强的独立性和权威性，不受任何其他行政部门干预。
注释：
[1] 罗小布：《三网融合需要体现中国特色》，《中国数字电视》2007年第12期
[2] 程恩富、胡乐明主编：《新制度经济学》，经济日报出版社，2005年1月第一版
[3] 高敏、杜骏飞：《三网融合：权力本质与社会影响》，《今传媒》（学术版）2010年第3期
[4][5] 罗小布：《深入理解三网融合的真谛》，《信息网络》2010年第1期
[6] 朱金周：《三网融合的创新理论、国际实践及对我国的启示》，2007年信息通信网络技术委员会年会征文
（武汉大学东湖分校新闻学院）