摘 要 构建阳光政府，这是现代社会文明进步的必然要求，也是人民群众的期盼。本文从阳光政府的含义入手，分析打造阳光政府的原因，并提出了相应的构建方法。
关键词 阳光政府 政府信息公开 构建
中图分类号：D922 文献标识码：A
自2008年《政府信息公开条例》颁布以来，我国的政府信息公开和阳光政府构建逐步提上日程。经过两年的实践，二者虽有一定进展，但是与发达国家相比，我们还需要继续改进。
一、 阳光政府的含义
根据2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的原则和精神，阳光政府就是在行政决策、行政立法、行政执法、行政调解和行政监督等各个行政环节广泛吸收公民参与，使人民政府真正成为一个公开、透明的为民政府。阳光政府简单地说就是透明的政府，温暖的政府，其本质是执政为民的政府。透明，决定了政府必须在阳光下行政，实行政务公开，使人民充分享受知情权和监督权；温暖，决定了政府必须更加注重以人为本，全力维护和发展人民的根本利益，真正体现执政为民的本质。
二、阳光政府的特征
阳光政府首先是行政公开的透明政府。透明，是阳光政府的本质体现，亦即保障公民的知情权。现如今，知情权是公民享有的重要权利之一。而在我国，政府是信息的最大拥有者。政府信息事关社会公共利益，事关企业法人利益，事关公民自身利益。据统计，目前我国80%的公共信息都控制在政府手中，而这些信息往往指导着国家的经济建设及人民群众的生产生活，因此，我们需要政府公开这些依靠行政权力收集到的信息资源，使其取之于民用之于民。
阳光政府其次诚实守信的为民政府。诚信是社会的基石，政府诚信则是这一基石的关键。如何真正实现政府诚信？这是一个巨大的理论课题和现实需求。笔者认为：政府诚信需要政府内部即行使行政权的政府各机关、各部门要诚信，行政机关上下级之间要诚信，行政机构机关横向之间要诚信，行政机关工作人员之间需要诚信。 最为重要的是，行政机关及其工作人员要对人民群众言而有信。诚信不仅政府品位的体现，而且是行政机关工作人员的基本品质。行政机关必须对自己的“言”、“行”负责，言必信，行必果。
阳光政府再次是严谨负责的是责任政府。责任政府是指政府必须对选民履行法定的政府职能并承担相应的法律责任。如今的中国，小政府，大社会日趋明显。政府接受公民的委托行使行政管理权力，公民则依据法定的程序，对政府及其工作人员行使行政管理权力的行为，通过直接或间接询问及质询等方式，要求其作出具体的解释或明确的答复。这就要求行政机关及其工作人员必须严格遵守信息公开制度，向人民公开行政行为，从而使政府职能及行政行为透明化，约束行政机关的自由裁量权，抑制各地方政府自行其是的可能性，使政府在制定政策、办理事务的过程中充分体现人民群众意愿、要求和呼声，使公众对政府行为能够有一个合理的预期。如果政府及其官员有失职行为，公民可以根据法定程序对其采取相应的措施，进而使行政机关及其工作人员承担相应的法律责任。
三、构建阳光政府的原因
政府信息公开，构建阳光政府并非是我国独创，亦非我国首创。它是历史发展的必然，是社会进步的要求。构建阳光政府，是使政府在履行行政职责时，过程公开，结果透明，接受社会监督。
（一）打造阳光政府，是世界历史发展的趋势。
传统社会的权威是建立在神秘的不可知的力量之上的，公开则会导致神秘感消失，这样不利于维护统治者的利益，不利于保障统治秩序的稳定。因此，孔子曰：“民可使由之，不可使知之”。然而，现代的民主社会是建立在“人民主权”原则之上的，人民是国家的主人，拥有各种各样的权利。政府由人民选举产生，它不断的依靠人民的合意行使权力。但是在社会实践中，人民的代表一旦当选成人民的公仆，往往自觉不自觉地将人民隔离在体制的藩篱之外。特别是当人们从17世纪开始摆脱君主专制集权的统治之后，却突然发现，经过近3个世纪的努力，人们仍然处在政府无处不在的“权威”之下，政府早已“走进了我们的房间”。而人们却从“主人”变成了被动的客体而承受其“统治”。面对无所不知、无所不在、无所不管的政府，人们开始研究“控权”的问题，要求通过立法的方式“逼迫”政府进一步公开决策过程和其所掌握的关于公众自己的信息，要求政府必须诚信并且对人民负责任。于是从20世纪中叶开始，知情权、政府信息公开、责任政府、阳光政府等成为各国政治建设和法制建设的一个重要组成部分。
（二）打造阳光政府，是由我国的国家性质决定的。
我国《宪法》第一条开宗明义规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。还规定：国家的“ 一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这就为我们建设阳光政府、实行政府信息公开提供了基本的法律依据。人民是国家的主人，我国经历了30年的改革开放和依法治国，目前，人民群众的权利意识普遍增强，自由平等的法律理念逐渐深入人心。而我们打造阳光政府，能保障公民的知情权，让政府在透明下运行；能保障公民的参与权，让政府在民主下运行；能保障公民的监督权，让政府在制约下运行；能保障公民的表达权，让政府在责任下运行。
四、如何打造阳光政府
阳光政府何以实现？这是一个非常重大、艰巨的课题。之所以艰巨，是因为政府自身对自身的改革难以做到壮士断腕。比如对政府信息的公开、行政审批权力的削减等，行政机关实施起来困难重重。然而，徒善不足以自治，徒法不足以自行。
对现行村民自治立法的反思
张广修
摘 要 20多年的村民自治立法，对于保障村民自治制度建设发挥了一定作用。但也存在着与扩大基层民主和农村经济社会发展不适应等缺陷，特别是以《村委会组织法》代行《村民自治法》职能，导致村民自治步入困境。因此有必要对现行村民自治立法进行深刻反思，为建立适应村民自治制度建设现实需要的完整的村民自治法律体系提供理论前提。
关键词 村民自治 法律体系 反思
中图分类号：D422 文献标识码：A
一、现行村民自治立法状况
现行村民自治立法是随着村民自治民主形式的初创和1982年宪法的确立开始的。1980年初，像小岗村民创造承包责任制一样，广西宜州市合寨村的农民自发组织了村民自治组织——村民委员会，受到各级政府的重视，特别是时任全国人大常委会委员长的彭真同志的高度评价，并于1982年修改宪法时正式载入宪法第111条。之后，随着村民自治制度的试点、推行、不断完善和经验总结，相关的立法工作也不断深入，使村民自治逐步走上法制轨道。82宪法确认村民自治制度后，即在吉林梨树县等地开展推行试点工作。在总结试点实践经验的基础上，1987年制定了《村民委员会组织法（试行）》，从而在全国范围内普遍规范和推开。经过10年的实践和经验总结，1998年在全民参与讨论的基础上修改制定了《村民委员会组织法》。之后各省、市、自治区也相应制定或修改了《村民委员会组织法实施办法》、《村民委员会选举办法》等地方性法规。逐步形成以《宪法》为依据，《村委会组织法》担“主角”，不同层次的地方法规、部门规章、基层制度共同组成的村民自治法律体系。还附之以我国政治体制下发挥着法律规范作用的村民自治政策体系。涉及宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章等多种规范形式，中央和地方各级的规范层次，以及中央与地方各级的政策。这些中央和地方的立法对推进村民自治制度的建设和发展起到了重要作用。
二、对现行村民自治立法的反思
现行村民自治立法对发展基层民主，推进村民自治制度建设，提高村民自治民主意识，锻炼村民民主自治能力，维护村民自治权利，促进我国政治体制改革、政府依法行政和法制政府的建立，促进农村经济社会发展，以及依法治国方略的实施都有着不可否认的作用。但随着村民自治制度的发展和理论研究的深入，村民自治立法体系和立法内容上的缺陷日益显现，主要表现在：
（一）建立村民自治制度的基本法《村民自治法》阙如，以《村委会组织法》代行《村民自治法》的职能，是立法上的误区。
1、从性质上讲，《村委会组织法》仅是一部组织法，不是建立村民自治制度的基本法，决定了它不能从制度的层面去规范整个村民自治制度，结果必然是调整范围过窄。
2、从《村委会组织法》的内容上来看：
一是自治主体错位。《村委会组织法》规范的主体应是村委会，不是村民。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，是村民自治的自治组织形式，是村民会议决议的执行机构。村民委员会由村民会议选举产生，接受村民委托，代理村民行使村民赋予的村民自治权的一部分，而非全部，它与村民之间是一种委托代理关系，因而必须对村民负责，受村民监督。村民自治的本质是村民的自我治理，而非他人治理，非村民委员会治理。村民和村民委员会在村民自治范畴中是两个性质不同的概念，不容混同。因而，《村委会组织法》只能就村委会的性质、组成、产生、职责、法律责任及其与基层政府和党支部的关系等内容作出规定，不应就以村民为主体的村民（代表）会议的组成及职权、村委会选举等村民自治的重大问题作出规定。而现行的《村民委员会组织法》却混同了村民与村民委员会的界限，主体的错位导致村民自治被误解为村委会治理，使自治变为他治，危及村民自治权的实现，也危及村委会性质的界定、地位的确立和作用的发挥。
二是《村委会组织法》与其内容名不副实。名为《村委会组织法》，其规定实际上包含了立法时立法者所能考虑到的村民自治的几乎所有问题，已超出了针对村民委员会进行规范的范围，而非单独对村民委员会的规定；同时真正属于《村委会组织法》的应有内容却不完善且过于简单，也非村民自治的全部内容。这种立法体例下，若把它视为村民自治基本法，它有规定不全面的缺憾，特别是对村民自治权利的规定阙如，且降低了作为基本法的地位；若把它视为村民委员会组织法，它又超出了组织法的范围，从而导致该法名不副实。
三是《村委会组织法》内容不完善。表现在：第一，村民委员会成员的任职条件不明确，导致各地方立法的不统一，实践中在村委会选举时对候选人资格审查缺乏明确标准，导致争议迭起；另外，候选人资格审查主体不明，审查程序不清，导致基层政权或村党支部基于自己利益的非法干预，酿成干群矛盾。第二，即便对属于《村委会选举法》的村委会选举内容进行了多条规定，但受《村委会组织法》的名称制约，也不可能对选举程序规定完善，选举的程序性规定过于简单，导致实践中难于操作。第三，将罢免村委会成员的村民会议的召集权确定给村委会，同时，没有明确村委会拒绝召集村民会议时基层政权机关的督促责任或应采取的其他措施，造成权力制衡机制失效，导致村民的罢免权、监督权难于实现。第四，对村委会与作为基层政权机关的乡镇政府、作为党的领导权体现的村党支部之间的关系规定过于原则，权责界限不明，难于操作，导致基层政权和村庄党组织的领导权对村民自治权的侵犯，导致乡村关系、两委关系的恶化。
四是《村委会组织法》的规定不具有可诉性。因缺乏法律责任的实体规定和相应的程序规定，《村委会组织法》规定的村民的自治民主权利遭到侵犯或者村委会的法定义务不履行时，村民无法主张诉求。这不仅降低了其应有的法律效力，而且在出现法律问题时造成解决纠纷的法律救济途径不通。
3、从法律位阶及立法逻辑上看。
《村委会组织法》是规范村委会的法律，就村委会的性质、组成、产生、职责、法律责任及其与基层政府和党支部的关系等内容作出规定，从法律位阶上看，《村委会组织法》应是做为规范村民自治基本制度的《村民自治法》的下位法。然而，目前我们并没有制定《村民自治法》，在《村民自治法》缺位的情况下，先制定《村委会组织法》，并代行《村民自治法》的职能，既有违立法逻辑，又难以发挥其应有的效力。
因此，立法机关试图以《村委会组织法》为依据，代行作为村民自治基本法的《村民自治法》职能来构建村民自治制度这路径选择从开始就是错误的。就恰似以《政府组织法》代行《宪法》职能来构建整个国家制度一样不可思义，从而导致村民自治实践步入困境。
（二）现行村民自治法律体系不完备、不统一。
在作为建立村民自治制度的基本法《村民自治法》缺位的情况下，同时缺乏统一的《村民会议组织法》、《村委会选举法》、《村务公开法》、《村民会议议事规则》、《村民监督规程》、《公章管理办法》等规范村民自治制度的单行具体法律法规。即便有一些地方法规的规定，也存在着各地严重的不统一现象，影响村民自治制度的建立和完善。
（三）政策代行法律职能的现象严重。
基于村民自治制度自上而下推行的建立模式和长期以来执政方式，在村民自治制度推行过程中，中央和地方制定了相当多的村民自治政策，如1998年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号）、2001年国务院办公厅转发《民政部公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》（国办发[2001]52号）、2004年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）等，在实践中发挥着甚至比法律更具权威的作用。但这些政策毕竟不是法律，以政策代行法律职能的现象还相当严重，这不符合法治精神和转变执政方式的要求。
可见，现行村民自治法律体系已难于适应村民自治制度建设发展的客观需要，而村民自治制度建设又不能没有科学完备的法律体系的规范，实践对完善的村民自治法律体系的要求也日益强烈，构建一个科学完备的村民自治法律体系已成为村民自治制度建设发展的历史必然。□
（作者简介：中共洛阳市委党校法学教研部主任，副教授，法学学士，研究方向：村民自治、基层民主理论与实践，曾两度主持完成1998年、2000年国家社科基金规划青年项目，出版《村规民约论》、《村民自治权与基层政权关系论》等专著）