摘要从权力来源角度难以充分证明村委会具有行政诉讼被告资格，这是实践中僵化运用《行政诉讼法》第25条第4款和《若干问题的解释》第1条第1款所致。受到美、英司法审查受案标准的演化的启示，从公共职能角度重析村委会被告资格，人民法院以被告不适格为由做出的驳回原告诉讼请求的决定或许是错误的。
关键词行政诉讼公共职能被告资格法律授权组织
作者简介：王洁，湖南师范大学法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：行政法；何鸣，长沙市望城区人民检察院。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-086-02
案情简介：
2003年4月7日，南昌施尧村的43名村民因149亩耕地被强行征用、土地补偿款不到位等，一纸行政诉状将本村村委会告上了法庭，要求施尧村村委会依法召开村民会议，公布村务、财务；依法撤销《施尧村关于建象湖农民公寓土地补偿决定》。2003年6月10日青云谱区法院行政裁定书上称：“被告施尧村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此是不适格的被告。”驳回了村民的起诉，这起被法律界认为是“全国首例村民状告村委会”的行政诉讼案，由于始终被法院认为被告主体不合格而“流产”
一、本案焦点及对现有观点之评析
本案焦点集中于两点：一是就受案范围而言，需要解决处理决定是否属于行政诉讼法受案范围；二是就被告资格，需要解决村委会是否是合格的行政诉讼被告。从学界现有的观点来看，主要是从第二个角度进行分析的。
（一）完全否定说
认为，根据《村民委员会组织法》第2条的规定，村委会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。因此村委会作出的决定是村民自我管理的结果，它要么没有法律的授权，要么虽有法律授权但因“法定职能不等于行政职能，法律法规对于权利的规定也并不都是授予行政权力”而不是具体行政行为。故而村委会不具备行政主体资格，不应成为行政诉讼的被告。
（二）“法律法规授权情况下行政诉讼被告资格肯定”说
认为村民委员会根据法律、法规规定，村委会享有一定的行政职权。例如，《村民委员会组织法》授权村民委员会办理公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协基层人民政府开展工作，维护村民的合法权益等。《中华人民共和国土地管理法》规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村委会经营管理。该法实施条例规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村委会提出用地申请，由村委会报人民政府批准。所以，管理本村的公共事务和集体土地，向政府申报村民的用地申请等，是村委会的法定职责。因此，村委会完全可能根据法律的授权在特定领域和范围内成为协助管理者，并因此成为行政诉讼中的被告。
上述是从村委会行使权力的来源来论证其是否具有行政诉讼被告资格的，也即以村委会是否是法律法规授权组织而决定其能否作为行政诉讼被告。实际上将村民委员会作为行政诉讼的被告难度即在于此：由于村委会的职权由国家法律授予，所以符合“法律，法规授权的组织”这个形式要件，但由于实质标准的阙如，是否可以纳入行政诉讼，立法上本身并没有明确的回答。
首先，依据《村民委员会组织法》、《土地管理法》等相关法律规定村委会的职权相当广泛，这些职权是否一定就具有公权力属性，其实是难以确定的。随着时代需要不同，公权力与私权利可以互相转换的，仅从法律条文本身很难确定一项职能是“公的”还是“私的”。就村委会而言其职能具有多种属性：第一种是作为集体财产的管理人，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，以集体财产所有权人的名义进行民事活动，对村民实行经济管理，具有民事权利性质；第二种是作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。依法调解民间纠纷，协助维护本村的治安，组织实施本村建设规划，兴办和管理本村的公共事务和公益事业等等，这些权利也不是公权力。第三种是作为基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，审批宅基地，开具结婚登记所需证明等等，具有行政权力性质。
其次，村委会享有行政权力性质的权利不能笼统地说是国家法律授权的，因而是国家行政权力。如《仲裁法》规定仲裁机构的仲裁职能、《公证暂行条例》规定公证机构的公证职能、但仲裁行为和公证行为并不纳人行政审判范围。另外，村委会管理性行政权力是作为公共行政组织享有的权利，非国家行政权力，如：负责执行村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约；有权自行组织自己的机关并确定其成；拥有自己独立的经费来源,并有权自行使用和支配；对于其自治范围内的事务(村务)有权自为议决并执行，不受国家的指挥命令等。
可知，从法律授权角度来分析，将村委会定性为法律授权组织，其行使的是国家行政权力，因而具有行政诉讼被告的观点，其论据并不充分。现在，试着从公共职能的角度来分析以求结论。
二、以公共职能视角对本案的分析
（一）公共职能的基本含义
1．从“权力来源”论到“公共职能”
起始于上世纪70年代末的公共行政改革，通过合同外包、行政分权等多种手段，使私人成为某些情况下公共职能的承担者，传统的“权力来源”论，将是否具有公共权力作为判断行政诉讼被告资格标准，公共行政主体的这种变化给传统司法审查制度带来了新挑战。如何将司法审查拓展至承担公共职能的私人主体，取决于司法审查受案标准的确定。美、英两国的司法审查已作出回应，即将“行为标准”纳入司法审查受案标准的判断体系。正如翁岳生教授所言：目前公法行为与私法行为之区别，纯以行为之性质为区分标准，不以行为主体为衡。凡是合法行使公权力的行为，而行为客体处于权力服从关系之地位，不问其行为主体为国家或私人，该行为均为公法行为。我国政府也启动了行政体制改革，通过放权与分权，私人开始成为某些情境下中国公共职能的承担者。我国可考虑在现有的“主体标准”之下，扩展引入“公共职能”标准，以回应公共行政主体多元化的改革现实。
2．公共职能的表现形式
从理论上分析，某一主体的行为是否具有公共职能属性，表现在是否具公共利益性、国家意志性、权利影响性。
（1）公共利益性,公共职能基本价值取向是为了社会的公共利益，即行使职权的目的是为了特定领域内的公共利益。（2）国家意志性，公共职能的性质和内容是国家意志的体现，就行使职权的来源而言，是由国家法律、法规和规章的明确授予。就行使职权的手段而言，是否具有行政性和强制性。机构活动与国家行政机关是具有紧密联系。（3）权利影响性，是指公共职能的实施对整个社会个体在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，如宪法规定的我国公民享有基本权利。
（二）对村委会功能的分析
1．公共利益性方面，《村民委员会组织法》第2条第2款规定的村委会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会的活动目的是为了村集体的公共利益，其功能在于维护村集体的治安和秩序，提供公共产品。
2．国家意志性方面，尽管村委会被宪法法律界定了基层群众性自治组织，但该制度的定型及在全国范围内的普遍推行却是一个由国家主导的过程，因而村民自治组织的活动目的和职责权限在法律上是国家意志的结果。根据法律、法规规定村委会享有：对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；对社会捐助公益事业款物的管理和分发，代征、代缴税收、收缴乡统筹；对征用土地补偿费的管理和分发；执行国家计划生育方针和措施；执行国家有关土地和宅基地管理的规定；有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等，这些工作均具有“公务”性质。为管理公共事务，村委会享有一定的处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。因此，它承担的是一项“公共职能”。
3．权利影响性，村委会的职能十分广泛涉及到村民的基本权利，如生命健康权、财产权、受教育权、选举权、被选举权、服兵役义务等等。具体到本案，由于村委会为严格依照法律规定进行征收未及时给村民以合理的补偿，侵犯了村民的财产权。
（三）村委会接受司法审查的理由
从功能角度进行分析，村委会无疑是一个承担公共管理职能的公共主体。作为一个行使公共管理职能的公共主体，存在滥用职能的可能性，实践中，已经出现不少关于村委会侵犯个体权利的案例。行政法的适用范围扩展到村委会行使公共职权的行为，使村委会的权力行使进一步规范化，并更好地实现行政的目的：一方面村委会的行政必须符合行政法的一般规定，必须遵循一定的程序合法，合理地进行，而不能以“自治”的名义为所欲为；另一方面，村委会的行政行为因此也对相对人具有公定力和拘束力，相对人如无合法理由而拒不执行村委会的决定，将承担一定法律责任。现实中，由于村委会缺乏法律上的权威，个体可以采取不合作态度而无需承担法律责任，这严重影响了村委会的公共职能的发挥。这一标准则能加强村委会的权威，对于增进行政效率，保护村委会更好地行使公共职能具有重要意义。
三、结论
本案一审以“被告主体不适格”为由驳回原告诉讼请求，实际与我国法院形式主义地理解依据《行政诉讼法》第25条第4款，以及《若干问题的解释》第1条第1款的规定有关。在法院看来，只有行使国家行政权力的主体才能作为行政诉讼被告，由于村委会是基层群众性自治组织，由此做出驳回起诉的裁定。实际上反映出我国行政诉讼被告资格理论的落后状况。我国行政法界部分学者拘泥于上述条文规定，从该主体权力来源角度分析，然而当前行政主体呈现多样性趋势，因此，在界定行政主体时，可以借鉴美、英国的理论“履行公共行政职责”来替代“享有国家行政权力”，将行政主体的特征归纳为两个方面：一是履行公共行政职责，实施公共行政活动；二是独立享有和承担由此而产生的权力、义务和责任。
具体到本案，《村民委员会组织法》和《土地管理法》的相关规定，村委会管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产；农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由集体经济组织或村民委员会经营管理。可知村委会行使的是公共行政职责，是一种行政行为，由于村委会未严格依法进行集体土地的管理，未及时给村民以合理的补偿，属于违法行为，因而本案中村委会应是行政诉讼适格的被告。
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