当代中国广电网络产业发展，迄今已经走过了30年的历程。因为于20世纪80年代初开始建设和发展的中国有线电视，起步之初就是企业或企业化运行。
吊诡的是，几乎与广电网络业同步走上产业发展之路的中国电信业，在20世纪90年代便已完成产业化过程，并于1998年进入“政企分开、破除垄断、引入竞争”的新的改革进程。而中国的广电网络业，经过30年的改革发展，至今仍处于三个转变过程之中：从准市场主体运行走向市场主体运行；从分散粗放经营走向规模集约经营；从政府配置资源走向市场配置资源。
都是信息传输服务业，都在全球信息化和中国改革开放进程中高速发展，缘何广电网络的产业发展之路如此艰难？以至于中国电信业企业已经可以在全球睥睨群雄，而中国广电网络业企业还只能在国内乃至省内顾影自怜；以至于电信业藉“三网融合”概念进军荧屏步步紧逼，广电网络业只能哀叹“本是同根生，相煎何太急”！
30年发展，13年整合，即便如此，中国广电网络业仍未完成产业发展的“三个转变”。根源何在？在于特殊的制度安排，使当代中国广电网络产业发展进程，成为一个消化“四级办”遗产、排解“事企分”纠结的艰难进程。
一、难以消化的“四级办”遗产
我国的广电网络业于20世纪80年代开始建设发展之际，就走上了产业发展之路，具体表现在：第一，投资主体多元化。国有资本、社会资本、个人资本乃至国外资本，均可投资建设广电网络，一时间，各种广电网络经营主体如雨后春笋般遍地涌现，最盛时，全国多达3.3万多个。第二，微观组织企业化。工矿企业、街道村镇以及大量的个体经营者投资经营的广电网络自不用说，即使由各级广播电视台投资建设的广电网络，其运行机构无论是叫“有线台”还是叫“网络中心”，成立之初都是企业化运行。
我国广电网络业一开始就采取产业发展模式建设和发展，因于 “四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”（以下简称“四级办”）的制度安排。1983年，在当时国家财力不足的情况下，国家广电部为了加快推进全国广播电视业发展，顺应“放权让利”这一80年代中国改革开放大趋势，将由国家或者说中央政府统筹规划、建设的广播电视事业，改为由中央政府和省、市、县四级政府规划、建设。这一制度安排极大地调动了地方政府的积极性，有效地解决了发展资金问题，推进了全国广播电视事业发展繁荣。全国80年代开始的有线广电网络建设，到90年代进入高速发展阶段，1999年已建成有线电视传输网约225万公里。1992年以后，有线电视每年以新增1000万户的速度发展，至1998年12月，全国有线电视用户达7700多万，列世界第一位。到2011年年底，全国有线电视光缆干线达333万公里，全国有线电视用户总数达到2.02亿户，数字电视用户数超过1.1亿户，双向网络覆盖用户超过6600万户。
然而，中国的事情似乎总是摆脱不了“成也萧何、败也萧何”的怪圈。“四级办”的制度安排，在极大地促进了全国广电业发展繁荣的同时，也造成了全国广电网络业“小圈子运行、封闭发展”的格局和广电网络企业或机构“规模小、实力弱、产权散、管理乱”的局面。当代中国的广电网络产业发展，很快就因为经营主体成千上万，广电网络互联而不互通举步维艰。不仅如此，由于“各级政府出资，各级广电局（电视台）主管、主办广电网络”，是“四级办”制度安排下的广电网络业发展的主流模式。在这种模式下，蓬勃发展的各地的有线广电网络资产成为了各级政府的资产，各级有线广电网络收入成为了各级广播电视台的重要或主要“财源”，各级广电网络成为各级广播电视台自己掌握的传输渠道。于是，地方利益和部门利益，也就成为了“治散治滥”、做大做强广电网络业必须而又难以冲破的“难关”。
“产业无边界”。规模化运行、集约化经营是当代中国广电网络产业发展内在冲动和必然要求。于是，1999年，《国务院办公厅转发信息产业部 国家广电总局关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》下发，以“整合”为主题、以加快广电网络产业发展为目的的当代中国广电网络体制改革全面启动。然而，尽管“整合”已是当代中国广电网络产业发展的历史必然，但“四级办”的上述遗产，却使得将近13年旨在加快当代中国广电网络产业发展的广电网络体制改革步履蹒跚。
二、无可排解的“事企分”纠结
由于“产业无边界”，要使广电网络真正成为产业并加快发展，当然也就要改变“四级办”造成的各级广电局主管主办广电网络的状况，把众多“企业化运行”的广电网络微观运行主体由准市场主体变成市场主体。因此，国办发〔1999〕 82号文强调：“要坚决贯彻执行《国务院办公厅关于加强广播电视传输网络建设管理的通知》（国办函〔1998〕33号）等有关规定，结合广播电视部门的实际情况，制定具体的、操作性强的措施，抓紧落实广播电视传输网络的建设和管理实行政企分开，成立企业化的广播电视传输公司。”
“政企分开”之后广电网络企业怎么办？也就是说，如何管？谁来管？国办发〔1999〕82号文的制度安排是“事业办企业”：“广播电视网络传输公司的归属方式可以有两种：一是在省、自治区、直辖市组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团的基础上，将网络传输公司纳入集团；二是将各级广播电视部门已形成的传输网络资产划入同级广播电台、电视台，由广播电台、电视台组建广播电视网络传输公司”。显而易见，当时的着眼点或者说基本思路，乃是在不改变各级广播电台、电视台继续归属地市和县区管理的全国广电宏观管理体制的前提下，创新全国广电网络业的微观组织形式和运行模式：网转企，台办网。
然而，政府有区域，事业同样有区域，因为“事业单位”乃是政府或社会公益组织出资兴办、为特定的行政区域或社会团体提供公益服务的机构。既要通过“网转企”让广电网络微观运行主体真正成为市场主体，又不想改变四级政府主管主办广播电视的宏观管理体制，只是将广电网络由广播电影电视局主管主办改为由各级广播电视台主管主办，思路自相矛盾，制度安排相互冲突，整合自然也就难以推进，广电网络产业规模化运行和集约化发展自然也就无从谈起。事实上，随后的改革进程很快就表明：“台网分开”，至少是地市和县区“台网分开”，乃是“整合”广电网络、推进广电网络产业发展的基本前提。
于是，随着中央在全面推进和深化文化体制改革的进程中明确：广播电视业改革的基本路径是“政事分开、政企分开、事企分开”；制度安排是“提供公共文化服务的机构和单位，包括电台、电视台实行事业体制，生产和提供文化消费产品和服务的文化机构，包括广电网络转制为企业”，当代中国广电网络体制改革和产业发展的基本路径，很快就由“网络转企”递进为“台网分离”、“网络转企”，概括地说，就是“事企分”。
广电网络业作为现代信息传输业的一个行业门类，作为现代传播体系的一个组成部分，是产业而不是事业。产业的微观主体理应是企业，将“网转企”作为推进当代中国广电网络产业发展的基本路径，具有历史的必然性和现实的合理性。然而，由于广播电视台依然实行事业体制并归属各级党委政府领导和管理，当代中国广电网络产业发展也就始终面临一个难题：“台网分开”是创新广电网络微观运行机制的基本前提，“台网不分”则广电网络资源市场配置便无从谈起；“台网分开”则县区和地市乃至省一级广播电视台和广电传输网络分属不同层级的党委和政府部门领导并管理，地方党委和政府以及广播电视台将广电网络的所有权和经营管理权上交后，不仅本级广电“有系无统”，广电节目传输不能自主，而且多年来处于“以网补台”，乃至“以网养台”状况的本级广播电视台运行难以为继。
“事企分”之所以会引发上述难题，有其历史根源和现实原因。长期事业体制下形成的广播电视业制作、播出、传输自成体系，由“四级办”造成又因为“台办网”强化的“台网合一”，自收自支引发的“以网补台”甚至“以网养台”等，是其历史根源；地方财政经费紧张无暇顾及或虽然宽松也不愿再管能够自我生存的广播电视台，广播电视台已经习惯于播出和传输自给自足一体化等，是其现实原因。明于此且循此，我们也就不难理解：为什么时至今日，人们都知道广电网络整合是当代中国广电网络产业发展的必由之路，但态度坚决、行动迟缓，抽象肯定、具体否定，思前想后、患得患失，成为广电网络“整合”中的普遍现象；态度问题经济化，利益问题技术化，领导思想群众化，成为变相抵制广电网络“整合”的基本手法。赖以实现广电网络规模化和产业化的“整合”步履维艰，当代中国广电网络产业发展自然也就“雪拥蓝关马不前”了。
三、耐人寻味的“终须去”境况
在国家统计局制定的《文化及其相关产业分类》中，广电网络业的称谓是“有线广播电视传输服务”，属于文化服务业范畴，居于文化产业的核心层。在文化产业核心层中各行业中，广电网络业是产业化程度最高、发展最快、发展空间最为广阔且科技含量最高的产业门类。尽管如此，经过30年的发展，13年的改革，我国的广电网络业依然还处于“三个转变”过程中的“准产业”，并且是综合信息传输服务运营商中的侏儒，实在令人浩叹。
人们或许会说，是垄断误了广电网络产业发展，是低廉的基本收视服务费误了广电网络产业发展。是的，说的都对，但都未触及根本。根本因素，是“四级办”和“事办企”的制度安排，使当代中国广电网络产业发展进程步履维艰。
“四级办”也好，“事办企”也罢，深层次的思想根源，都是坚信文化产业，特别是处于核心层的文化产业门类具有特殊性，也就是意识形态属性，担心如果其微观运行主体成为纯粹的市场主体，如果其运行资源完全由市场配置，就会失控！
宋代著名歌女严蕊叙说自身境遇的名词《卜算子》，用来描述当代中国广电网络产业发展的过去和未来，颇为贴切：不是爱风尘，似被前缘误，花开花落自有时，总赖东君主。去也终须去，住也如何住，若得山花插满头，休问奴归处。
（作者单位：广东省广播电视网络股份有限公司）