刘珂
[摘要]本文首先分析了高校预算管理审计面临的挑战、现状及问题，其次从预算管理流程和项目预算两个角度详细阐述了高校预算管理审计内容，最后从重视预算执行绩效审计、运用大数据分析方法、推进预算管理审计资源整合、加强审计结果运用、强化审计能力建设五个方面提出深化高校预算管理审计建议。
[关键词]高校预算管理审计 审计全覆盖 预算绩效审计
预算管理在高校治理中扮演着极其重要的角色，管好资金首先要抓住预算这个“龙头”。高校要实现良治需要一个健全的预算管理监督体系，审计监督具有专业化优势，成为整个预算监督体系的基础。近年来，财政部、教育部出台相关制度，尤其是政府会计制度和《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，对高校预算管理审计提出了新的更高的要求。
一、新形势下高校预算管理审计面临的挑战
（一）审计全覆盖的要求
2014年，党的十八届四中全会提出审计全覆盖要求。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，进一步明确审计全覆盖要求。2019年4月，审计署办公厅印发《2019年度内部审计工作指导意见》，提出内部审计机构要进一步加大审计监督力度，发挥实现审计全覆盖的生力军作用，通过创新审计方法，优化组织方式，突出审计重点，努力实现审计全覆盖，做到应审尽审，消除审计监督盲区。
按照审计政策要求，凡是使用财政资金、国有资产、国有资源的项目都在审计监督范围内，预算管理审计是资金、资产审计的主要方式。高校推进审计全覆盖，重点推进预算管理审计全覆盖，以资金为主线，从资金流入和流出两个角度，将学校层面和二级单位所有收支纳入审计监督范围，并涵盖预算管理全过程，从广度和深度上实现有质量、有效率的全覆盖。
（二）政府会计制度的要求
原有的高等学校会计制度，缺乏成本控制意识，没有对成本费用进行核算。2019年1月1日起，行政事业单位开始施行新的政府会计准则，新的体系由预算和财务两大会计核算系统组成，并对应地实行收付实现制和权责发生制，出具财务报告和决算报告。
高校需要更准确地对资产、负债、净资产、收支、费用进行核算，预算管理审计内容也需要随之延伸。近年来，在高校治理中，成本意识逐渐凸显，合理归集运行成本是开展绩效审计基础，因此，内部审计部门在开展预算管理审计时也应关注经济活动所产生的经济利益流入和成本费用。
（三）全面实施预算绩效管理的要求
2011年，财政部明确提出要建立全过程预算绩效管理。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2019年，教育部印发《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，对高校实施预算绩效管理提出具体要求。
加快推进高校绩效管理，优化高校资源配置，切实提高高校预算资金使用效益，成为高校预算管理的新课题。按照绩效管理目标，内部审计应加强对资金使用绩效的全过程监督，而我国预算执行绩效审计尚未全面开展，实施全过程的审计评价还需进一步研究和探索，这给高校预算管理审计带来了极大挑战，预算绩效审计成为重点、难点。
二、高校预算管理审计现状及存在的问题
2008年，教育部印发《教育部关于加強高等学校预算执行与决算审计工作的意见》，明确高校开展预算执行与决算审计相关规定，并且要列入年度常规工作。2015年，教育部印发《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，提出从预算编制管理、预算执行过程、预算执行绩效三个方面强化预算管理审计，促进提高资金使用效益。
为落实国家审计政策制度，预算管理审计成为高校内部审计部门法定职责和日常重要审计工作。经调查，教育部75所直属高校和部分省属高校均已开展预决算审计，审计项目包括预算执行审计、预算执行与决算审计、预算管理审计、财务预算审计等。由此可见，各高校开展预算审计范围不尽相同，且部分高校开展预算审计的模式是固定审计内容加当年需要重点关注的内容。相比新形势的要求，高校预算管理审计还存在一些问题。
（一）审计内容的深度、广度不够
一是审计时间较仓促，未能结合实际突出审计重点，深度、广度、覆盖面展开不足。二是目前高校预算管理审计实务操作中仍偏重于预算执行审计，对预算管理体制、预算编制、预算绩效管理的审计重视程度不够，未跟上全面实施预算绩效管理步伐。三是预算管理审计未能在深度上得到有效拓展，目前预算管理审计只是揭示具体问题，对宏观层面分析不够，未从体制机制方面挖掘和提炼。
（二）绩效理念体现不够充分
目前，高校预算管理审计更多的是合规性审计，对预算资金使用是否达到预期效果尚未引起重视，部分高校已开始关注绩效审计，但仅局限于少数财政专项资金绩效，几乎未对校内专项经费绩效评价。高校预算管理审计需要向绩效审计转型，但此过程面临诸多困难，绩效审计需要对资金使用绩效进行评价，而绩效评价的前提是有科学的绩效评价指标和标准，目前高校对经济效益指标、社会效益指标的设计不足，影响预算管理审计的深入开展。
（三）审计手段落后
预算管理审计涉及内容多、资金量大，运用现代审计技术方法十分必要，但目前高校普遍存在大数据审计应用不充分的问题。一方面，在数据获取上过于依赖于财务部门，重财务数据轻业务数据。目前，高校各部门普遍实现了信息系统管理，产生了大量数据，但高校缺乏统一的大数据平台，再加上部门之间配合不畅，有些数据存在信息不完整、不准确的问题，导致内部审计时无法获取充分的数据。另一方面，审计人员能力有限，未掌握大数据分析技术，仅限于简单进行分析统计处理，对数据的挖掘深度不够，预算管理审计受限。
（四）以事后审计为主
《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》指出强化预算管理审计，加强预算编制管理审计，学校预算的编制和调整，应安排内部审计部门提前介入，列席有关决策会议。目前，高校预算管理审计多以事后审计为主，每年度开展上一年度预算管理审计，在预算编制过程中，很多内部审计部门并没有介入预算编制工作，往往只是被动接受学校下达的预算。内部审计部门对预算执行的监督仅限于事后，缺乏全过程的审计跟踪，并未做到审计关口前移。
三、新形势下高校预算管理审计内容体系构建
目前，高校预算管理审计的不足在一定程度上反映了预算管理审计内容存在局限性，因此，构建科学、全面的审计内容体系是做好预算管理审计的基础。
高校实行全面预算管理，即把高校所有的收支全部纳入统一管理，不存在游离于预算外的收支。全面的高校预算应包含校本部和所有独立核算的并表单位，校本部又包含校级财力和院级财力，并表单位包含固定单位和变动单位，这是预算管理审计范围。
确定预算管理审计内容，通常需要考虑以下四个因素：一是政府会计制度;二是全面预算绩效管理的要求;三是审计机关或者教育部门对高校审计的关注点;四是结合高校管理实际情况。具体内容，可以从预算管理流程和项目预算两个维度实现审计内容全覆盖。
（一）纵向审计内容全覆盖——基于预算管理流程
一个完善的预算管理流程包括预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、预算报告、预算绩效考评，以及预算管理体制机制，审计内容应涵盖预算管理全过程和体制机制。
1.预算管理体制机制。高校应当建立健全预算管理体制、议事决策机制和监督检查制度。此环节一是审查高校预算管理制度是否健全，尤其是高校对预算执行中的突发性支出和事业发展所急需的各类支出设立预算预备费，应关注其申报和审批流程等是否有明确规定。二是审查预算管理各级单位是否合理设置，职责分工是否明确，不相容岗位是否分离。三是审查高校是否设立了预算管理委员会或类似机构，重点关注是否参与预算管理的全过程，是否发挥应有作用。
2.预算编制。高校预算编制一般按照“全面预算、收支平衡、协调统筹、开源节流”原则，既保学校重点工作、保民生、保运行，又考虑预算绩效，通过统筹安排，实现预算收支平衡，在流程上主要包括部门统编预算编制和学校细化预算编制。此环节一是审查高校是否编制中期财务收支规划，建立跨年度预算平衡机制。二是预算编制是否遵循相关文件要求，是否与学校发展战略相符，是否做到科学合理、合法合规，流程审批环节是否严格执行“三重一大”集体决策。三是是否建立健全预算项目库并实行动态管理，按轻重缓急择优遴选。四是专项资金的立项审批流程是否规范，重大事项是否经过科學论证。五是预算编制是否做到盘活存量资金，是否关注“隐形负债”。六是是否坚决执行过“紧日子”要求，严格控制一般性支出。七是预算资金是否实现统筹管理，是否存在多头管理、多头申请的现象。
3.预算执行与调整。一是审查收入预算执行情况，关注收入预算完成率，具体包括：各项收入是否全部纳入学校预算，实行统一管理，统一核算;各项收入是否及时足额到位，该上缴的收入是否足额上缴;学校组织的各项收入是否符合有关政策，是否严格执行国家规定的收费标准和范围，票据管理是否规范;二级单位收费是否及时上交财务，是否存在截留挪用，存在“小金库”现象;收入核算是否规范，是否长期挂账，未及时准确地进行确认;应收往来款是否及时清理。二是审查支出预算执行情况，具体包括：各项支出是否严格按照预算、国家和上级主管部门有关财务规章制度规定的开支范围和标准执行;是否建立健全专项经费管理制度，做到支出规范、专款专用;支出的授权审批制度是否完善，是否明确了所有类型支出的审批权限，是否存在未经适当授权的支付事项;各项支出的会计核算是否合规，经济分类科目使用是否规范;往来款项是否及时清理，有无长期挂账和被其他单位、个人占用的问题。审查支出预算执行时，还应重点审查是否符合合同管理、采购管理、资产管理、人力资源管理等具体业务管理制度的规定，如是否严格按照合同约定付款;采购方式是否合规，应公开招标的是否公开招标，应集中采购的是否集中采购，是否违规将项目化整为零或以其他方式规避招标;是否以各种名目乱发津贴补贴、劳务费等。三是审查预算调整情况，预算调整的程序和审批权限是否健全，审批权限是否与学校“三重一大”制度规定一致，财务部门审批权限是否过大;预算是否随意调整，缺乏刚性约束;预算调整程序是否规范，是否存在先调整后审批的现象。
4.预算分析与绩效管理。高校应当健全预算执行情况的定期分析和监督机制，以及时发现和掌握预算执行过程中存在的问题并予以解决，强化预算控制效果。目前，高校对预算执行情况的分析监督主要体现在每年决算工作中形成的年度决算报告，因此，要重点关注学校对校内预算的执行情况是否定期开展分析监督工作，是否对校内预算中的资产变动、财务收支等预算执行情况进行定期分析和监督。此外还要关注预算执行进度，对预算执行进度异常的项目是否及时分析原因。
预算绩效评估可以很好地衡量经费使用的经济效益和社会效益，预算资金的思路设计、执行措施及预期效果三者应形成良性的联动机制，但目前“重申请轻使用、重投入轻管理、重支出轻绩效”的问题依然存在，应通过预算绩效审计推动绩效管理，进一步控制办学成本，优化资源配置。审计应重点关注学校是否按照教育部门要求建立全面实施预算绩效管理的实施方案，统筹推进，逐步完善学校预算绩效管理体系;各项经费的绩效目标是否明确，指标是否可行完整;是否做到对各类项目进行绩效评价;绩效评价结果是否得到有效利用。
（二）横向审计内容全覆盖——基于项目预算内容
无论是部门预算，还是校内预算，呈现的都是收支预算，而预算管理审计主要对象是要覆盖所有收入和支出项目。
1.收入项目。经费是高校办学的重要基础，高校经费来源主要包括财政拨款、学宿费返还、校属企业上交、科研经费、捐款、贷款、利息、其他服务性收费等，各高校经费来源结构不同，且经费总额差距悬殊。高校收入主要包括财政拨款收入（包括基本支出拨款、“双一流”引导专项、改善基本办学条件、教育教学改革、基本建设等专项拨款），事业收入（包括财政返还的学宿费、继续教育办学收入、科研事业收入等），非财政拨款收入，附属单位上缴收入，利息收入，捐赠收入等，还包括用事业基金弥补收入的部分（包括科研综合成本及管理费、研究生配套经费等）。从资金流入的角度，预算管理审计要涵盖上述所有的收入。
2.支出项目。从经济分类角度看，高校支出主要包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出、其他资本性支出。从性质上看，主要有以下五类，一是人员经费，包括在职人员和离退休人员工资、学生奖助学金等，此类经费属于民生经费，需要优先保障，需结合人员数据和相关政策标准进行审计;二是公用经费，主要是各单位的行政运行经费，此类经费一般是包干使用，按照人数核定经费总额，此类经费主要关注支出的合规性;三是特殊的业务经费，主要是水电气暖、物业等保障性经费，通常涉及金额较大，但又必须支出，此类经费主要关注使用和回收情况;四是专项经费，包括财政专项经费和校内专项经费，此类经费主要关注专款专用和绩效问题;五是预算预备费，预算编制时难以预计，预算执行过程中需要应对的各类突发性或急需支出，此类经费主要关注申报审批的规范性。总之，内部审计要根据支出项目的性质区别对待。
四、深化高校预算管理审计的建议
（一）重视预算执行绩效审计
绩效审计以经济性、效率性、效果性为目标，高校内部审计要实现合规性审计向绩效审计转变，一是强化预算绩效理念，高校预算管理审计应密切关注预算管理制度发展，围绕上级部门提出的要求，积极探索预算绩效审计。二是从专项项目预算绩效审计入手，对财政专项、校内重大投资项目等开展绩效审计，总结经验，再逐步拓展到全面绩效审计。三是绩效审计要贯穿预算管理的全流程，除专项资金使用效益、项目开展效果进行审计，还要关注预算编制过程中绩效目标是否明确、绩效指标是否好衡量，预算执行过程中是否定期对绩效目标的实现情况进行有效监测，预算执行完毕后，是否分析执行结果与绩效目标的差距。
（二）运用大数据分析方法
预算管理审计涵盖财务部门的财务数据和众多部门的业务数据，面对海量数据，必须树立大数据审计思维，创新审计技术和审计方法。一方面，准备数据，构建大数据审计平台，将各类数据纳入审计数据库，并对数据进行适当整理，使其成为多张有关联的数据表。另一方面，分析数据，实施多维数据分析。比如，将当年预算执行数据与预算编制数据对比、当年预算执行数据与往年预算执行数据对比，进行各项支出占总支出的比例分析、各单位人均基本支出横向对比分析、业务数据结合支出标准与财务数据的对比分析。通过數据分析发现问题线索，再结合其他审计方式，深入揭示问题，提出具有针对性的行之有效的审计建议，提高审计效率和审计质量。
（三）推进预算管理审计资源整合
预算管理审计的综合性和系统性较强，覆盖面广，审计资源整合对提高审计效率至关重要。高校审计部门应探索“1+N”审计模式，研究制订中长期审计计划，统筹规划审计项目，将预算管理审计与经济责任审计、政策跟踪审计、专项资金审计等类型的审计相结合，实现审计目标和内容的相互衔接，一方面可以缓解预算管理审计工作压力，另一方面，进一步拓宽预算管理审计范围和深度，增强预算管理审计的整体效能。
（四）加强预算管理审计结果运用
高校预算管理审计可以借鉴政府预算执行审计结果公告的形式，将校内预算管理审计结果在一定范围内进行公告，审计整改情况在学校层面进行汇报，以积极推动审计结果运用。审计结果需要向学校领导反映，为其提供决策依据，提高重视程度。审计部门还应与相关职能部门进行沟通，突出绩效和厉行节约导向，与职能部门形成联动机制，推动增进预算执行与年度工作要点强关联，突出审计结果运用的效果。对于一些屡审屡犯反复出现的问题，要从体制机制层面深入分析，针对原因提出审计意见和建议，督促相关单位从管理机制上堵塞漏洞，解决根本问题。
（五）强化审计能力建设
要增强内部审计机构自身力量，通过专业培训、交流学习、理论研究等方式不断增加审计人员的知识储备，改善知识结构，提高专业能力和水平。审计人员需要做到对国家、上级部门及学校财务政策及时跟进掌握，了解学校战略规划、年度工作重点，了解掌握财经动向和年度预算执行的重要事项，深入学习政府会计制度，熟悉学校财务核算和管理，掌握预算编报流程、执行统计制度。日常内部审计，要积累不同类型业务数据，做好资料归集;要注重对外部审计结果利用，如教育部直属高校经济责任审计中发现的有关预算和财务管理的问题，都可以作为预算管理审计的关注点。
总之，预算管理审计是高校内部审计的重点，它突出预算管理流程，关注资金使用绩效。高校预算管理审计要循序渐进、突出重点，提高内部审计的增值价值，需做到辅助预算管理决策和牵引学校中心任务落实，更好地发挥内部审计作用。
[作者单位：中国石油大学（华东）审计处，邮政编码：266580，电子邮箱：20120019@upc.edu.cn]
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