[摘要]我国电信业高速发展，但也存在不少问题，如资费问题和电信垄断问题。我国没有关于电信消费者权益保护方面的专门法律，相关的规定散见是《民法通则》、《消费者权益保护法》等法律文件中，缺乏系统性，内容比较简单，可操作性不强，不能适应电信业迅速发展要求。因此，加强对电信消费者权益保护的法律研究和制度构建迫在眉睫。
[关键词]电信消费者 权益 法律保护
作者简介：贺然（1972-），男，湖北十堰人，广东商学院法学院副教授，博士，研究方向：人权法学；法学理论。
一、我国电信业发展的现状
2007年，我国电信业电信业务总量据统计达到l.8万亿元，电信业务收入达到7150亿元，电信增加值达到4800亿元，电话用户数新增7200万户，达到9亿户。其中，固定电话用户达到3.8亿户；移动电话用户达到5.2亿户；互联网网民达到1.57亿户。全国固定电话与移动电话普及率分别达到28.9部／百人与39.6部／百人，互联网普及率达到11.9%，其中宽带普及率达到8.7%。[1]电信业高速发展，但却没有一部专门的保护电信消费者权益方面的法律。综观我国现有法律法规，对电信消费者权益的法律保护，散见于《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《电信条例》、《价格法》等规定，内容比较简单，缺乏系统性，可操作性不强，远远不能适应电信业迅速发展要求。
二、我国电信业的资费问题和电信垄断问题
资费问题和电信垄断问题是我国电信业存在的的两个主要问题。
资费问题表现为收费不透明和恶性价格竞争。《消费者权益保护法》第八条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供服务的内容、规格、费用等有关情况。”根据这一规定，电信部门在向消费者收取月租费和通话费的时候，应向消费者说明月租费的组成内容、实际通话的次数等情况。但事实上很多时候电信部门不会向消费者说明上述内容，并以种种理由拒绝向消费者提供市话清单，单凭自己的所谓“不可能出现错误”的电脑单据向消费者收取费用。中华人民共和国信息产业部在其主页上公布了各种电信资费标准。这个标准从《价格法》的角度来看，是属于政府指导价。但从目前全国的情况来看，大多数地区的通话费超过了该标准。《价格法》第12条明确规定“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价”，并且在第39条规定了对违反者处以包括责令改正、没收违反所得、罚款、停业整顿等在内的处罚措施。从实际情况看，许多电信营业单位都违反了上述规定，大大加重了消费者的负担。从1995年以来，我国对电信资费多次进行调整，为广大的电信消费者确确实实带来了不少实惠。即便如此，消费者并不满意，这其中的原因主要有两个：一是电信价格由谁来决定，二就是电信资费怎么去调整。然而无论这两方面的哪一方面，我国目前都没有法律来规范。
电信垄断问题也是一个突出的问题。目前我国电信业价格战不断。从短期来看，消费者确实从价格战中得到了实惠，但从长远来看，这其实是一种对消费者不负责任的行为。任何一个行业要健康发展，必须维护一定水平的利润，特别是像通信这样的高科技企业，如果没有合理的利润作保证，企业正常的科研、技术更新将无法进行。而失去理性的恶性价格竞争，甚至会使企业连正常的生产成本都收不回来。为了生存，企业只能以牺牲技术、服务和质量为代价，而原先对消费者的承诺也将无法兑现。这样，最终受到损害的还是消费者。我们既希望电信收费可以透明化，也希望电信业建立健全的价格竞争机制，但现有法律法规效力有限。鉴于此，迫切要求制定《电信法》来规范电信业的行为。
2007年，中国移动公布截至2006年12月底全年业绩，盈利迭创新高、市场占有率攀升至近年高位。[2]但其也正面对愈来愈多来自民间以至监管机构有关垄断的指控。电信业专家认为，中国联通显然没有达到带来竞争的目的，肯定会迫使政府再次“出手”，例如通过发3G牌重组电信业，引入更多竞争，并要求降低漫游费等。果然，2008年5月24日工业和信息化部、国家发改委和财政部联合发布了《三部委关于深化电信体制改革的通告》，公告指出，基于电信行业现状，为实现改革目标，鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。也就是说，重组后，中国电信产业将形成新中移动、新中国电信和新中国联通三家全业务电信运营商的市场竞争格局，运营商数量由原来的五家合并成三家。对于中国电信业来说，重组是竞争，还是垄断？重组能否改变中移动“一家独大”的局面？这些问题都存在明显不确定性。
三、我国电信业现有的主要法律法规及其缺陷
我国信息产业领域先后通过并发布了若干项规范性文件。如法律有《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》，行政法规有《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国电信条例》等，部门规章有信息产业部《电信网码号资源管理暂行办法》、《电信服务质量监督管理暂行办法》、《通信行政处罚程序规定》等等。但是这些法律法规只是部分勾勒了电信市场主体的行为规范，距离完善的电信市场法律体系还相去甚远。《电信条例》是现行电信法律中最重要的一部法律，它的颁布不仅填补了中国电信法律的空白，其实施亦极大促进了中国电信业的规范化发展，确立了电信市场游戏规则，明确了电信业务经营者、用户和监管者的权力、义务，促进了电信消费者权益保护和电信普遍服务的发展，提高了网络和信息安全程度，为电信立法打下坚实基础。然而，《电信条例》作为一部全面、综合调整电信法律关系的部门法规，其局限性与缺陷也日渐凸现。行政法规的根本属性，不仅影响了《电信条例》所调整法律关系的广度，还决定了所调整法律关系的深度。并且，《电信条例》中存在一些不容回避的问题与缺陷，而由于它并非电信法，本身即为一部行政法规，所以，其“缺陷”就不可能通过其他行政法规进行“矫正”。
四、构建电信消费者权益保护的法律体系
我国电信消费者权益保护的法律体系应分为三个层次：
第一，出台基本法。这是保护电信消费者权益的主体法规。无论是《中华人民共和国电信条例》，或者其他法律法规都由于当初立法背景与现在环境的巨大差异，己经越来越无法满足现实的需要了。在这样的背景下，我国制订《电信法》尤显得迫切。电信法律法规出台不易，执行不易，完善更难。纵观各国历史，电信业的法制进程也无不充满曲折，美、日、韩和多数欧洲国家的《电信法》几乎都是上世纪90年代中后期才出台的，而到现在，这些国家也不可避免地遇到了监管、竞争等难题。尽管如此，各国电信法却不约而同的加强了对用户权益的保障，主要体现在：（1)对电信业务经营者设定公告、公示等强制性义务，同时也规定了一定条件下的免责条款；（2)授予电信管理机构法定权力；（3）用户享有申诉权和索赔权。有的国家（地区）电信法修订还侧重于保障用户的知情权、隐私权、通信秘书保障权、损害赔偿请求权等合法权益。最近，日本专门制订了保护消费者的规则，规定了关于退出市场的公告、重要服务内容的解释、迅速处理投诉等内容。这为我国正在制订的《电信法》无疑有巨大的借鉴作用，我国的电信立法也应该在电信法中明确规定保护电信消费者权益。
《电信法》立法跨度已经长达25年之久。1980年开始初步起草工作，直到2004年7月才走完第一步，其出台之艰难可见一斑。《电信法》为何会25年难产？一是我国电信业管理体制处在转型时期，从计划经济向市场经济过渡；二是关系需要理顺、市场需要培育、竞争机制需要建立；三是政府的管理职能的改革转型。这些都需要时间及实践。除体制改革需要时间、市场经济体制需要逐步完善之外，还有一个重要原因就是，它涉及方方面面的利益。然而，加入WTO对建立独立的监管机构的要求，我国在电信领域吸引外资和国内资本融入国际电信市场的需求以及中国一触即发的3GS市场，都在迫切地等待《电信法》的出台，这部法律的出台已经迫在眉睫。新形势下出现的很多新问题需要法律来界定，IPTV， VOIP以及手机电视等融合性业务在技术上已不存在障碍，但由于“无法可依”，其发展壮大受到市场准入机制的限制，导致目前“三网”融合进程迟滞，严重阻碍了人们早日分享数字革命带来的好处，成为国家信息化建设的重要瓶颈。我国需要建立更加有利的法制环境，来加强电信市场监管，规范电信运营商的经营行为和市场竞争秩序，并有效遏制破坏通信设施、阻碍通信建设的现象。我国应尽快颁布实施《电信法》，以使消费者能够在更加规范和透明的服务标准下依法维护自己的权利。
第二，完善相关的法律规章。由于《电信法》具有自身独立的法律目的，因此它不可能是一部纯粹的电信消费者权益保护法。电信消费者权益的保护还需要大量其他的法律法规来保障。在实体法方面，比如为防止形成新的垄断，应该在反垄断或者竞争法中制定规范以约束电信运营商的经营行为，保护消费者的利益。此外，为了保护公共利益，应该规定电信运营商对特定号码提供免费服务，而消费者在接受此类服务时运营商不能附加其他条件。在程序法方面，结合我国电信经营中出现的实际问题，可仿效国外设立小额标的程序，专门受理并解决消费者因缺陷产品造成损害、争议标的额较小的纠纷案件。另外，可以规定消费者援助制度，以帮助消费者实现权利。
第三，建立维权组织体系。该组织体系应有三个层次：1．政府职能机构。电信业是一个特殊的行业，网络经济的特性决定了它不能完全放开由市场配置资源，还必须通过政府监管这只“有形的手”来协调，而完善的市场监管体系是消费者权益得到根本保障的制度保证。目前我国采用的部、省两级管理体制，地方一级在人员、经费、办公场所等方面脱胎于当地主导电信运营企业，很难保证管制的公正。应设立一级电信管制体系，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。理顺监管关系，并对监管人员实行全国流动，确保监管的力度和公正；2．行业组织。当前中国电信运营商彼此之间的竞争较以往有很大改变，为争夺市场和客户彼此都使出浑身解数，因此恶性竞争也时常发生。目前不少通信行业（企业）协会等中介组织，还带有深刻的计划经济的烙印，无法真正发挥行业自律的作用。在这样的背景下，电信运营商建立行业自律组织既显得必要也十分迫切。依靠该组织各电信运营商可以就发生在彼此间的各种问题进行交流、协商，寻求解决问题的办法，而不必事事诉诸法律或者依靠行政干预；3．民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少。比如澳大利亚电信用户申诉委员会（T I O），由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，在帮助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。我国也应设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。
参考文献
[1]/xinwenzhongxin/xingyexinwen/20070412/1783.html
[2]http://it.sohu.com/20070322/n248894686.shtml