摘 要：按市场规模论，中国已成为全球最大的电信市场。电信业作为国民经济支柱产业之一，围绕电信业的垄断改革已成为社会关注的热点话题，改革和转型也是近年来电信业发展的主旋律。本文从自然垄断等基础理论出发，回顾了过往我国电信业主要改革历程，认为电信业自然垄断属性日趋削弱，但目前尚未形成整体性竞争格局。本文尝试探析了电信业在新形势下面临的阻碍和挑战，从完善法律体系、促进互联互通、降低壁垒引入民资三个角度提出了相应的对策建议。
关键词：垄断；改革；电信
一、我国电信业的自然垄断与行政垄断
在对自然垄断的理解上，夏基、鲍莫尔等人认为：几个企业的联合生产不及同产业中一个单一供给者提供相同产量时便宜，即单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品，那么该行业就是自然垄断行业。通常意义上，一个国家的自来水、电力、邮政、铁路等行业都被归为自然垄断行业。
对于传统电信业来说，因其固定网络性、规模经济性及突出的沉没成本性等特征，人们普遍将其定义为自然垄断行业。除美国外，各国电信业在相当长一段时期几乎都由国家直接掌控。不过随着电信科技的发展，行业规模经济性逐渐降低，整个行业的自然垄断属性也日趋削弱。在我国，电信行业由于长期在政府严格监管下发展，还具有比较鲜明的行政垄断特质。
二、我国电信业的发展和改革
1949年，中央人民政府邮电部成立。在计划经济体制时代，邮电部既是电信业的管理者，也是经营者，在这样的背景下，我国电信业长期处于独家垄断的状态。虽为垄断行业，电信业却并未像一般意义上的垄断行业获得巨额的垄断利润。在国家对电信业的管制和干预下，电信业一直处于微利甚至亏损的状态，整个行业运营效率不高，成本居高不下，电信服务供给也严重不足。
面对逐渐显现的垄断负面效应，政府开始出台一系列改革措施。1994年，国家联合多部门成立中国联通，向电信市场引入竞争机制，打破了独家垄断的格局。1998年，信息产业部在电子部和邮电部的基础上成立，试水政企分开。1999年，移动通信业务从电信业务中整体剥离。2000年，中国移动通信集团公司正式成立。2000年到2008年间，我国电信业一度有多家运营商参与竞争，其中包括中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通，以及中国卫通等等。2008年后，经过几次横纵向的分拆重组，电信行业形成了目前由中国移动、中国联通、中国电信构成的三足鼎立格局。2014年7月，中国通信设施服务股份有限公司——铁塔公司正式揭牌。铁塔公司由三家基础电信企业发起共同出资成立，主营基站的建设、运营和维护，意在提高电信基础设施共建共享水平，减少重复投资和过度占用资源的问题，同时避免恶性竞争、提升行业整体价值。
发展至今天，我国电信业已由建国之初的政府完全独家垄断逐步发展为多寡头垄断竞争，竞争格局日趋清晰。伴随电信技术的不断发展和突破，整个行业的发展趋势必然是从垄断走向竞争。但在实际发展过程中，新技术的发展和新机制的引入打破了原有垄断，但往往又在某些方面形成新的垄断。整体来看，电信改革仍是一个长期工程，从垄断到竞争的变革无法一蹴而就。
三、我国电信业存在的问题及挑战
我国当前的经济体制改革处于过度阶段，电信业在经历历次重组改革后沿着打破垄断、引入竞争的轨道前进，但我国电信业在走向真正有效竞争的道路上还面临着一系列问题和挑战：1）OTT业务的发展对传统电信运营商挤压作用增强。近年来Over the Top （OTT）业务的蓬勃发展让电信运营商倍感压力。移动互联技术的不断革新，以及微信等新兴通讯手段的普及正在撼动传统电信运营商的旧有格局。2）网络资源优势摊薄后的走向问题。传统电信业的竞争，从一个层面来说，是基础网络的竞争。然而在国家基站公司铁塔公司成立后，或将倒逼运营商在业务层面进行更彻底的改革来参与电信业的竞争，在这一过程中电信运营商将面临新一轮定位调整。3）改革所依据的法律法规体系有待完善。我国《电信法》迟迟未能出台，使得电信业的发展和改革尚缺乏完备的法律依据。而目前电信业所依据的《电信条例》在处理新形势下的诸多新问题时难免捉襟见肘。
四、新形势下电信业发展改革的对策建议
1. 加快电信立法，完善法律基础
整体来看，电信业的改革必须依托于法律，电信立法是改革的根基。全球范围内，包括美国在内的大多数国家都采取先立法、再进行电信改革的途径。我国从上世纪80年代开始起草《电信法》，但至今仅发布了《电信法》的征求意见稿，正式法律文件尚未出台。我国电信管制的法律依据依然是国务院2000年9月公布实施的《电信条例》。《电信条例》相较来说更适用于短期性临时性的监督管理，在对电信企业的监管上目前已经出现盲区。长远来看，亟需加快电信立法，完善现有法律体系，在有法可依的基础上引导电信业健康发展。
2. 多管齐下，促进网间互联互通
电信业具有全网性和规模经济性的特征，建立全面竞争开放电信市场的关键之一就是实现自由开放的互联互通。在互联互通的改革过程中，应采取适当激励性措施，比如通过优化网间结算和定价机制促成自愿交易的发生，使得通过自愿交易，交易双方的利益需求均能得到满足，由此实现网络的规模经济。在铁塔公司这一新元素融入电信业发展后，更需协调平衡好多方利益将互联互通真正落实到位。
3. 降低行业壁垒，吸引民资进入电信行业
我国电信业在多次横向和纵向变革中，一直未曾触及行业产权性质。国务院近年来多次释放积极信号引入民资，但民资进入电信业的步伐一直未出现大跨步式发展。在这个问题上，日本电信私有化改革和台湾中华电信民营化改革的经验有一定参考价值，比如通过建立信息产业基金来拓宽融资渠道等等，由此来弥补国家单一投资的不足。在股权结构治理方面，发展混合所有制经济，将国有企业的中流砥柱同民间资本的灵活运用相结合将是一种积极的尝试。在一定程度上，铁塔公司或将在不久的未来在民资引入上实现新的突破。
电信业改革已进入深水区，行业要持续发展，削弱进入壁垒、引入新的竞争者是一个大趋势。让民营企业和传统垄断性国有企业在完全开放的市场中同台竞争，应用鲶鱼效应的理念促使国有企业在竞争中大幅提升经营效率，从而使整个国家的改革获得真正的实惠。 参考文献
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作者简介
史春姣（1988—），中国人民大学公共管理学院硕士在读，主要研究方向：公共财政管理。