本文从四个方面论述构建内河水上交通运输法的必要性,确定内河水上交通运输法的四个基本原则,在对各个原则的内容进行分析的同时,简述内河水上交通运输法的基本制度和基本概念。
构建内河水上交通运输法的必要性
1、内河交通运输管理的需要
内河运输的地位与作用。就水上交通运输而言,内河运输占有重要地位重要。《2005年公路水路交通行业发展统计公报》数字表明,2005年全社会完成水路货运量21.96亿吨,在全社会水路货运中,内河运输完成货运量10.57亿吨,占全社会水路货运量的48.1%;沿海运输完成货运量6.54亿吨,占29.8%;远洋运输完成货运量4.85亿吨,占22.1%。从统计数字可以看出,内河运输占我国水路运输的主流,沿海运输次之,远洋运输则处于最后一位。但水上运输法制研究却相对薄弱。构建内河水上交通运输法体系,加强内河水上交通运输法研究,促进内河水上交通运输法治建设势在必行。
内河水上交通运输发展的需要。目前,我国部分地区已经进行“后汽车时代”,即游艇时代,这方面的法律规范需要完善,如游艇上的电话、电源、网络,甚至排泄物排放问题的解决,需要国家的加强立法管理。
2、内河法治发展的需要
(1)内河水上交通运输法制系统性的需要。内河水上交通运输法必须形成自己的体系,非系统化的法制状况造成内河水上管理的任意性,失去了法的可预测性、统一性。
(2)内河水上交通运输法制建设的需要。《公路、水路交通法规体系框架和实施意见》确立内河水上交通运输法的六个子体系,为内河水上交通运输法确立了基础研究对象与研究框架。这六个子体系包括港口法规子系统、航道法规子系统、航运法规子系统、船舶法规子系统、船员法规子系统及内河交通安全法规子系统。但这六个子系统在法律层面的立法相对较少,一些基本的法律如《航道法》、《航运法》、《船舶法》、《船员法》都还没有出台,更不说《运河法》、《内河航运促进法》等相关的法律,内河水上法治建设离法制现代化的要求还有很远的路要走。
(3)内河水上交通运输法治化的需要。内河水上交通运输的法律规范缺失,给内河发展带来很多制约;因为法律规范不到位,很多内河建筑物较多,影响了航道的正常通行;内河投资体制不畅,内河航道建设相对落后,航道等级偏低;国家对内河水上运输管理法治不完善,财政扶持政策不到位,内河水上交通运输不科学等,从而出现“法律规定缺位而遵从其他规则”现象。现实中内河水上交通运输的规治更多是依靠的政策而不是法律。内河水上交通运输法治呈“多样化”现象:管理体制不同、主管部门不同、相同案件执法结果不同等,这也是多过依据政策管理所带来的必然现象之一。
另外,内河水上交通运输很多方面还处于无法可依的状态,如内河岸线资源保护、内河港口规范、内河海事的处理救济、内河船员特殊权益保护等都需要专门法律保护。
3、WTO及水路开放性的要求
加入WTO,首先应是政府的入世。入世所签署的23个协议、492页纸张里,只有2项条款涉及到企业,换句话说,履行承诺的是政府而不是企业。因此,加入WTO,首先要解决的是政府入世。中国水运业面对入世,既有机遇,也有挑战。为了促进我国水运业的发展,完善我国内河水运法制化体系,通过加强对WTO规则的研究,加快法规建设,达到促进我国内河水上交通运输发展的目的。WTO的透明度原则也要求各成员将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布,以使其他成员政府和贸易经营者加以熟悉,入世要求我国应在境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。因此,完善我国内河水上交通运输法是我国加入WTO必须完成的工作。
4、有利于法院正确适用法律,保护当事人权益
我国设有专门的地方海事法院,但内河海事处理却与沿海有区别,不能按内河的特点对内河海事当事人的权益进行充分、有效的保护。这方面的研究滞后,立法不到位,是出现这种问题的原因之一。
构建内河水上交通运输法的基本框图
1、内河水上交通运输法的基本原则确立
内河交通法的基本原则,是指贯穿于整个内河交通法制建设之中的总的指导思想和为内河交通法所确认或体现的根本法律准则。内河交通法的基本原则对整个内河交通法制建设具有指导作用,它既是内河交通立法的原则,又是执行法律、进行法制治理和处理法制问题的根本准绳,即它是包括内河交通的立法、司法、执法和守法在内的整个内河交通法制活动的总的指导思想和根本法律准则。
内河交通法的基本原则可以概括为:内河交通法治原则、内河交通效率原则、内河交通安全原则、内河交通参与原则等。
(1)内河交通法治原则。内河水上交通运输法治原则是依法行政原则的具体化。
内河水上交通运输法治原则是指从事任何内河交通行政管理行为都必须严格地依照宪法、法律及有关规定进行,不允许超越法定权限范围,也不允许有任何法外特权。具体来说,包括以下几层意思:内河交通行政行为是执行法律的活动,即合法性问题。内河水上交通运输法治原则要求内河交通主管机关在进行管理过程中,所有的行政管理行为必须有法定依据,这就是通常所理解的法律的明文规定;内河交通行政执法行为要符合法律精神,这就是一般学者理解的行政行为的合理性问题。
(2)内河水上交通运输效率原则。内河水上交通运输效率是交通行为的根本要求,体现在交通建设、交通规划、交通行为的各个方面,体现人们对交通行为的根本要求。水上交通与其他交通相比较,其经济价值也是体现在其社会、经济效率方面。效率或者效益,是指单位时间内完成的工作量。在经济学上的效率是指投入的成本与产出的成果之间的比例,追求效率的目的是为了以最少量的投入获得最大量的产出。法律效率就是指法律调整社会关系的结果与法律追求的目的之间的关系,即利用法律配置社会资源,以最小的法律成本实现最大法律目标的效率。
交通效率原则的另一方面是指交通行政主管机关在行使其职能时,要力争以尽可能快的时间,尽可能少的人员,尽可能低的经济耗费,办尽可能多的事,取得尽可能大的交通事业的发展。
交通效率原则通过很多制度加以体现。例如时效制度,是指海事行政机关和事故当事人在法定期限内不作为,待法定期限届满后即将产生相应的不利的法律后果。例如:事故报告制度;事故及时调查原则。从某种意义上讲,制度也是一种效率的安排,以法律形式代替行政命令的内河水上交通运输立法体系的发展本身既是一种进步,同时也是一种效率选择。
(3)内河交通安全原则。交通安全体现在内河交通的各个方面:从航道建设,安全控制区设置,内河水上市场准入制度设置,危险货物运输专门管理制度,航行规则设置,船舶检验制度,船员资格制度,内河水上行政处罚适用等各内河交通制度的各种制度方面。
交通安全原则体现在以下几个方面:交通行驶规则的设立方面;交通设施、交通标志设立方面;设立交通控制区制度方面;交通驾驶人员资质要求方面;交通运载工具管理方面。
交通安全是交通的根本的保障。交通安全也是治安权在交通管理中的体现。因此,安全管理也是交通管理中最重要的一个组成部分。另外,交通安全在国家安全与国家经济安全方面也有体现。如《港口法》第27条规定,港口经营人应当优先安排抢险物资、救灾物资和国防建设急需物资的作业。
(4)交通参与原则。参与原则是指内河水上行政机关在行政管理活动中,应当尽可能为事故当事人提供参与行政管理的各种条件和机会,从而确保事故当事人实现程序权益,同时也可以使内河交通管理行为更加符合社会公共利益。参与原则的内容体现在内河交通行政管理的各个方面。主要表现在:参与权、知情权、就所知悉的事实陈述的权利、根据事实和法律提出异议、进行申辩和反诘的权利、不服处理结论的行政复议、行政诉讼申请权等。
2、内河水上交通运输法的基本制度的确立
所谓制度,是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为体系。有效的制度能够使一个国家的经济发展进程大大加快,相反,无效的制度则会严重地阻碍经济发展。内河水上交通运输法应当确立以下基本制度:内河航道、港口等建设制度、内河船舶管理制度、内河船员管理制度、内河水上运输管理制度、内河船舶交通安全制度等,以便形成内河水上交通运输法的基本框图。
(作者单位:山东交通学院)