浅析中国的食品安全监管制度
摘 要 我国食品安全事件频发，引发消费者对政府职能部门对食品安全监管不力的质疑。由于食品安全监管体制的不健全和法律制度的缺位，致使食品安全问题越来越突出。如何运用制度手段，特别是在法律层面构建应对机制解决食品安全问题，是我国食品安全监管急需解决的问题。如何加强政府职能部门在食品生产流通领域的全程监管的问题，更是这些问题中的重中之重。
关键词 食品安全 全程监管 食品监管 监管制度
作者简介：邵胜利、邵冰冰，永嘉县人民法院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-053-02
近年来，我国食品安全事件频频发生，“苏丹红”，瘦精肉，三聚氰胺奶粉事件以及工业明胶事件等。“问题食品”之多，涉及食品的范围非常之广，给人们的饮食和生活造成严重的危害，已经到了让人谈“食”色变的地步了。“问题食品”事件的频发让社会和人们付出了巨大代价。首先，它严重危害着人们的生命健康，不良企业在食品中加入了很多化学物质与工业原料，而且渗透到饮食的各个方面，对人的身体健康造成无可挽回的损害。其次，整个食品产业的不良做法，使绝大多数的消费者心存顾虑，为了自己的身体健康起见，不管这些产品是否符合质量安全，都不予购买，守法者跟着违法者一起受损，整个食品行业都深受牵连。同时，由于政府的监管不力，造成政府公信力的明显下降。由此引发出消费者“我们还能吃什么”，“职能部门怎样监管”的质疑。
一、食品安全监管体制的现状
总体上讲，自2004年以来我国的食品安全监管体制是各个职能部门分管的体制，采取的是一个监管环节由一个部门监管的原则，分段监管为主、品种监管为辅的方式。体制的形成主要依据于国务院和中央编办的两个文件 。2012年6月23日国务院发布了国发〔2012〕20 号文件《国务院关于加强食品安全工作的决定》中规定：“我国现行食品安全监管体制是县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，结合本地区实际，细化部门职责分工，发挥监管合力，堵塞监管漏洞，着力解决监管空白、边界不清等问题。”其中虽然提到县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，细化部门职责分工，发挥监管合力，但是对于监管部门的职责没有作出明确的规定，各市县又操作不一，很容易造成混乱，一般都在沿用2004年国务院发布的国发[2004]23号文件《国务院关于进一步加强食品安全管理工作的决定》所规定的内容，基本没有多大改变。但自2013年以来，工商、质监、药监等部门正在进行部门合并，这是国家为了改善食品安全监管体制的一个信号。
二、食品安全监管体制存在的问题
（一）食品安全的法规不够科学完善和食品安全标准体系不够健全
我国目前与食品安全有关的法规有《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《食品卫生行政处罚办法》等，但这些法规在实际使用中，已经表现出难以应对复杂的日趋严峻的食品安全之形势。虽然在2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，但是这部法律能不能得到很好的执行还是一个疑问。如果认为仅靠这么一部法律就能完善中国的食品安全监管体系的想法是不太现实的。
我国的食品安全标准体系尚不健全，某些重要的食品安全标准缺乏。某些重要领域至今尚未制定国家标准。与国际食品安全标准相比，目前中国的食品标准非常落后而且混乱，而且很多标准很低。标准落后只是一个方面，更让食品企业无所适从的是标准的“打架”。我国现有的食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准4四大类，主管部门各不相同。仅果蔬这一类行业标准，就分布在农业、林业、商检、商业、轻工、供销6个主管部门。其中一些标准互相重复，另一些重要标准却是空白。其中大多数标准可以用“年久失修”来形容，现行标准的标龄在10年以上的占了1/4，个别的标准甚至已超过20年未修订。
（二）政府职能部门的监管不力
食品安全在质监、工商、卫生等多个部门的监管之下，为何还会发生食品安全事故。主要原因就在于各个部门的多头管理以及出现问题时的相互推脱责任。政府中各个相关的职能部门之间的协调配合不够，各个部门之间存在交叉管理、职责不清，偶有联合管理、统一执法，但监管合力和长效机制尚未形成，造成“都管但都没有管好”的现象。这种现象在生产加工和流通领域中表现得较为突出。按职能划分，质监部门主要负责生产领域的食品安全，工商部门主要负责流通领域的食品安全。但是质监部门没有自己的基层单位，最低就是县局或者区局，工商部门的基层有工商所，控制的范围较大，效率相对较高，因此质监部门和工商部门有时会联合执法，而联合执法造成的直接后果便是责任不清，甚至会成为主管部门相互推卸责任的理由。
虽然监管食品安全的职能部门都有各自分管的领域，但仅在生产流通这一环节，就聚集了质监、工商、卫生等多个部门。在食品流通的一个环节中存在多个部门监管的直接后果就是职责不清，当出现食品安全问题时，各个部门就会相互推脱责任，出现了所谓的“免责制”。而处于相对弱势的消费者就会感到执法者在食品安全事故出现后的不负责任。这样就加剧了消费者和执法者之间的矛盾，导致执法者工作不能顺利开展，且存有遇到有益的事抢着执法，遇到安全事故则互相观望的弊端。食品安全事故频发直接表明行政部门的食品安全监管体制存在问题。
三、健全食品安全监管的对策
（一）食品安全监管的立法和食品行业标准体系的健全
在食品安全监管的立法方面，也要本着预防为主和全程监管的理念。在预防违法犯罪的理念方面，应当对责任主体规定严格的责任，使其意识到违法犯罪的法律后果。在承担的具体责任方面，应当是惩罚性质的，而不是以相对较轻的微不足道的罚款不了了之。立法所要树立的效果应该是这样的，生产流通过程中的各个责任主体，在衡量违法所带来风险或损失与违法所带来的经济利益时，会主动选择遵守法律而不是违反法律，而只有这样才能达到立法本身所具有的预防违法犯罪的目的。反之，如果制订的法律反而让生产者、销售者觉得违法所取得的经济利益值得他去冒违法的险，那法律便失去了意义，成为一纸空文。在立法的全程监管的理念方面，对食品在生产流通的全过程的任何环节都要明确责任主体以及所要承担的具体责任，还应当明确生产流通的各个环节应由哪些行政执法部门执法和他们监管不力的责任。不要在出现食品安全故事时，各个环节的主体都有推脱责任的机会，最终使执法部门无从追究责任主体，造成食品安全监管不力。更不要在出现食品安全事故时，各个环节的执法部门都主张自己的执法权，而使执法处于停滞状态。当出现执法不力时，也无法追究各个执法部门的责任。