食品安全治理对策探究
摘 要：近年来，食品安全治理成为困扰各级政府的难题。对此，应从食品安全治理主体、客体、机制三个层面着手破解这一难题：主体层面，转变政府在食品安全领域被动监管的局面，提高食品生产经营企业诚信度，推动社会组织参与食品安全治理，加快实现协同共治。客体层面，采取全方位检测的供应链整体治理方式，强化“四小”领域食品安全治理的规范化、法治化，制定“以网管网”的网络食品安全治理方案。机制层面，打造食品安全信息共享机制，建立食品安全风险管控长效机制，理顺食品安全行刑衔接机制。
关 键 词：食品安全治理；多元协同；“四小”领域；信息共享
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）02-0017-07
收稿时间：2018-12-16
作者简介：李巍（1971—），女，天津人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，硕士生导师，研究方向为公共治理。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“依法治国视域下社会治理科学化模式与路径研究”的阶段性成果，项目编号：15BFX007；吉林省社会科学规划项目“吉林省食品安全风险化解中社会组织调动问题研究”的阶段性成果，项目编号：2018B96；吉林省委党校校级一般课题“食品安全风险沟通机制中社会组织参与问题研究”的阶段性成果，项目编号：2018YB001。
国以民为主，民以食为天，食以安为先。然而近年来，我国食品安全事故时有发生，食品安全治理已成为摆在各级政府面前的重大课题。为此，在全面依法治国大背景下，笔者拟从食品安全治理的主体、客体、机制三个层面入手寻求破解之策，以期能对推动食品安全治理科学化有所裨益。
一、食品安全治理主体——多元协同
当前，食品安全治理主要涉及政府相关部门、食品生产企业及社会组织三方主体。笔者认为，三方主体应多元协同，共同治理，以此助推食品安全治理体系现代化。
就政府相关部门而言，其作用涵盖于食品安全治理的各个层次和各个领域，承担着政策制定者、平台搭建者、模式推动者的角色。2018年3月13日，根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案，将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。3月21日，国家市场监督管理总局正式成立，其主要职责负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。[1]然而在食品安全治理过程中，国家市场监督管理总局及各地市场监督管理局依旧避免不了与公安、农业、卫生、海关等部门的职能交叉，多部门分段监管的架构仍未改变。[2]对此，笔者认为，对于食用农产品界定及监管衔接、牛羊禽集中屠宰管理、夸大宣传与非法广告界定、监督抽检和风险监测结果的互通与应用、“油烟扰民”等问题，应由国家市场监督管理总局及各地市场监督管理局协调政府相关部门共同治理。同时，在食品安全治理过程中，政府相关部门应逐步让渡行政审批、行业监管权限，由政府主导型的被动监管模式向市场、社会多方合作的协同治理模式转变，尽可能地将自上而下运作的宏观政策、法律法规转化为具有可操作性的规范，以自下而上的行业规范代替自上而下的宏观政策，变监管为培育，变监督管理为自主约束，变被动惩罚为主动维护，切实减少多元主体协同治理的实践阻力，让食品生产企业和社会组织共同参与进来，培育其在食品安全领域的专业维护能力，使其在食品安全科学治理中起到良性支撑的作用。
就食品生产企业而言，其拥有比消费者更多的行业内部专业信息，对食品在加工生产和销售运输各个环节安全与否的把控最为准确和直观，因此其能否自我约束、诚信经营对于食品安全治理至关重要。为保障食品质量安全、促进食品行业健康发展，2009年12月18日，工业和信息化部会同发展改革委、监察部、农业部、商务部、卫生部、人民银行、工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门共同制定的《食品工业企业诚信体系建设工作指导意见》指出：“食品工业关系国计民生，维护食品安全是食品生产企业的社会责任，遵守法律、履行承诺、承担社会责任是食品工业企业诚信的标志，建立食品工业企业诚信管理体系是保障食品质量安全、促进行业健康发展的治本之策。”[3]2014年6月4日，工业和信息化部制定的《2014年食品工业企业诚信体系建設工作实施方案》也要求“组织开展诚信管理体系对标达标工作，加强工作督促指导，推动企业建立并运行诚信管理体系”。[4]但应看到，目前食品生产企业诚信体系建设还存在着企业积极性不高、诚信管理资源分散、诚信基础薄弱、诚信制度不完善等问题。特别是一些食品生产企业面对市场诱惑和利益驱动，违背食品安全和社会诚信原则，违法制售假冒伪劣产品，导致重大食品安全事故时有发生，给人民群众身体健康造成了严重伤害。安全的食品是生产出来的而不是监管出来的，检测标准、检测的科技和手段无论如何先进也无法完全解决食品安全问题。对此，笔者认为，食品生产企业应提高诚信意识，打造诚信经营的企业文化，以《食品安全法》及相关法律为自身行为准则，加快推进食品生产企业诚信体系建设，建立企业内部食品安全生产把控制度，生产和销售质量达标的食品并发布真实可靠的食品安全信息，以此营造行业诚信环境，提高食品质量安全整体水平，保障人民群众身体健康和生命安全。
就社会组织而言，目前，我国食品安全领域的社会组织尚缺乏专业性和独立性，导致权威性和公信力不足。对此，笔者认为，社会组织若要真正参与到食品安全治理中来需提升“两项能力”：一是强化社会组织自身的能力，即加强内部管理，提高公信力。具体而言，消费类社会组织应吸纳食品行业的专业人士，组建一支具有卫生、防疫、农业领域专长的高校或研究机构的食品安全专家队伍引导大众科学理性的食品消费，并针对食品安全风险与政府相关部门和厂家、店商进行沟通。食品行业协会应在引领行业发展、规范行业秩序中起核心作用，特别是在政府简政放权、职能转变的过程中，应努力承担食品生产经营等相关行政许可申请的咨询与指导、对于行业内部诚信等级的动态评定、食品安全从业人员的培训、企业标准实施情况监督检查、行业内部安全情况统计调查等工作，以此提升社会地位。二是增强社会组织服务社会的能力。应强化对消费团体、行业协会、食品行业从业人员的考核，拓宽社会公众和媒体代表的参与途径，打造立体化、常态化的共治结构，增强共治凝聚力；培养“食品安全师”队伍，为食品安全治理提供专业性建议；建立有效的食品安全基层“防火墙”，将被动监管转化为主动维护。如浙江省金华市由食品安全监管部门牵头，社会组织参与，在网络平台上开展了“你举报、我查处”“你点题、我检测”“我执法、你参与”等系列活动，实时营造全社会关心食品安全、参与食品安全风险防范的良好氛围，使食品生产经营企业时刻受到社会的监督，调动了消费者参与监督的积极性，推行企业与消费者共同参与模式的治理成效显著。[5]