从19世纪中期的明治维新时期开始，日本始终把发展教育作为基本国策之一给予高度重视，通过发展教育来提高国民素质，以达到振兴国家的战略目的，取得了辉煌的成就。20世纪60年代之后，日本的经济腾飞和高速增长，使其成为世界第二经济大国，创造了举世瞩目的“东方奇迹”。这一成就的取得，是与日本政府长期对义务教育的强有力的支持密切相关，特别是战后基础教育普及率的提高以及城乡之间受教育机会均等，促进了国民素质的普遍提高，从而为其奠定了坚实的人力资源基础。日本义务教育特别是农村义务教育的快速发展与其教育财政制度的保障密不可分。本文通过对月本在普及农村义务教育过程中教育财政制度的变迁历程、经验和现行体制特征的分析，以期能对建立适合我国国情的农村义务教育财政制度提供一定借鉴。
一、日本农村义务教育财政制度的历史变迁
日本是一个单一制中央集权国家，行政上划分为三级：中央、都道府县、市町村。日本的农村主要是指町村，町村与市属同一级，属于第三级行政。日本义务教育的发展始于明治维新，其实施和普及并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段。农村义务教育财政体制的形成也经历了一个几乎全部由町村负担到逐步转由中央、都道府县、町村三级政府共同分担的演变过程，可以划分为两个阶段。
1、第一阶段(明治维新——第二次世界大战)。日本明治维新时期，国家都处于经济高速发展，财政资金紧张，财政对义务教育保障处于不充分的阶段，大部分教育经费都由地方支付。日本明治维新后在实施初等义务教育之初，曾把实行初等教育管理经营和经费负担的责任人事部交给了町村级基层地区政府。根据当时的《教育法》(1879年)，设置和管理学校被规定为“地方事务”，遵循“设置者负担”的原则，小学所需经费应由地方全额负担。《学制令》(1872年)规定学费负担分为学生缴纳的学费，民间负担的捐、赠款和学区筹集款以及诸项存款利息，国库补助的委托款三部分，并以前两部分为主。1885年(明治18年)，日本全国市町村地方基层政府负担义务教育经费占全国总经费的比例曾达79．3％。因此，当时日本义务教育财政体制属于典型的分散模式。在农村地区，町村级地方政府不仅需要购买土地、建设校舍，而且需要支付教师工资以及行政运转经费。上述费用支出对于许多财政负担能力原本就有限的町村政府来说几乎不堪重负。针对地方财政的实际困难和地方财政之间的不平衡，日本中央财政通过立法开始对市町村义务教育经费实行补助，以便保证那些人不敷出的地方政府能够获得必要的财源，保障全国范围内最低程度的教育上的机会均等。当时颁布的有关法律主要有1896年的《小学教师工资国库补助法》和1900年的《市町村立小学教育经费国库补助法》这些法律确立了町村立小学义务教育经费由中央财政予以补助的基本原则。1918年，日本政府进一步公布了《市町村义务教育经费国库负担法》，决定由中央以国库负担金直接承担全国公立义务教育教师的部分工资。该法律的实施有力地推动了日本义务教育的发展。
2、第二阶段(二战以后)。二战后，伴随日本经济的复苏和发展，日本将义务教育延为9年，开始实行定员定额制，并建立了教育委员会制度，废除了旧的义务教育费国库负担法，建立了地方财政平衡交付金制度。但实践证明，这种制度不能有效保障在地方财政制度中所占比重较大的义务教育经费，因而1952年日本政府又一次重新制定了新的《义务教育经费国库负担法》。该法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1／2由国库负担；教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担；在特殊情况下，通过平衡交付金制度，重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了教育的顺利发展。从义务教育费国库负担制度的恢复到1958年《义务教育诸学校设施费国库负担法》的制定，以地方交付税法的创立、各种国库丰助立法的制定和补助政策的实施为中心，建立了一整套义务教育财政制度。从以上历史变迁中可以看出，在日本百余年的推行义务教育实践中，通过立法确立的日益完善的中央财政对农村町村级地方政府的财政援助制度，为农村义务教育教师工资提供了可靠的经费保证，从而为农村义务教育全面实施奠定了重要基础。
二、日本现行的农村义务教育财政制度
1、日本现行的财政体制
一国的义务教育财政体制是与该国的财政管理体制密不可分的。日本政权由中央、都道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。与政权结构相适应，日本实行财政联邦主义，即一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会批准，独立征税，上下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权划分包括细节都由相关法律作出了明确的界定，政府一切财政收支活动均纳入法制化管理轨道。日本的财政体制经过多年的实践和改革，已经形成了比较成熟的税收制度和规范的各级政府间的财政关系。在税收方面，日本实行较为彻底的分税制，全国共设45种税，全部税分为中央税和地方税。在其1993年的中央税和地方税的收人构成中，中央税占65％，地方税占35％，由此可以看出日本的财力是由中央高度集中的。由于日本在财税体制上实行地方自治基础上的集中型财政体制，因此在中央与地方的财政实力上存在着“垂直型不平衡”，财政实力的重头在中央。还由于地方财政的主要来源是行政区域内的所得税和财产税，地方之间的较大差异导致了地域之间的“横向型不平衡”，相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹财政收人难以满足事权范围的支出需要。因此；日本政府的财政制度在依据明确划分各级政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时，采取了由中央向地方政府大量转移财源的办法，以保证地方政府能够获得必要的财源，从而向本地居民提供全国统一标准的公共产品和服务。日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式：国库支出金、地方交付税(地方交付税不是一种税收，而是一种拨款或补助)和地方让与税。其中与教育有关的主要是前两种。
2、日本现行的农村义务教育财政体制
日本没有独立的教育税，其教育经费主要由国家和地方公共团体的一般财政资金中支出。在日本初等中等教育财政中，义务教育经费是核心部分。如所周知，日本在教育经费方面主要是采取谁办学谁负担的设置者负担原则，但义务教育经费，“法令上有特别规定”的例外却很多。根据1947年3月颁布的《学校教育法》的规定，市町村(政府)必须设置所辖区域内的学龄儿童就学所需要的小学和初中(该法第29条和第40条)。尽管《学校教育法》把举办公立义务教育学校的职责确定在了市町村(政府)，但并不意味着中央政府和都道府县一级政府在举办学校方面就没有相应的职责了，该法同时还规定，当都道府县一级的教育委员会确认市町村(政府)无法完成上述规定时，都道府县(政府)必须对市町村给予必要的补助。另外，根据同年颁布的《公立学校设施费国库负担法》等法律的规定，市町村(政府)在举办义务教育学校时，国家(中央政府)也要负担相应比例的经费。
为了保证市町村级地方政府能够获得足够的财源来向本地居民提供义务教育这一全国统一标准的公共服务，促进各地区城乡义务教育的均衡发展，日本政府实施了农村与城市一体化的义务教育财政体制，并以义务教育财政均衡为目标，继续采取了向城乡义务教育财政实施补助的制度。根据1952年重新制定、至今仍然生效的《义务教育经费国库负担法》等法律文件，当前日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有以下两种形式：一是国库支出金。它属于规定使用用途的专项补助，其中国库负担金主要用于负担农村义务教育教职工的部分工资与长期保险福利费，国库补助金主要用于改善义务教育学校设施以及对家庭困难学生的补助等；二是地方交付税。它属于中央财政对地方财政的一般性补助，以地方财力大小等标准作为测定单位，虽然中央政府对地方交付税的使用用途不作规定而由地方政府自主决定，但用于教育服务的地方交付税在整个日本公共教育经费中的比例仍比较高，大体在13％水平上下波动。除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外，都道府县同样给予补助，分担农村义务教育教师的部分工资。而町村级财政只负担校舍建设和困难学生补助等小部分经费。据有关统计数据表明，从1940—1996年半个世纪中日本中支出的义务教育经费实际上有50％—60％左右用于对市町村地方义务教育的补助。可以说，对地方义务教育经费的补助成为日本中央教育经费的最大使命和国家教育财政的中心任务。
3、日本农村义务教育经费分担结构与方式。
综上所述，日本农村义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同负担的。从农村义务教育经费的财政来源来看，日本农村义务教育主要来自三个方面：地方自有财政收入、国库支出金和地方交付税。在这个农村义务教育财政保障分担机制中，中央财政通过国库支出金和地方交付税等转移支付和专项配套补助相结合的形式实现了对农村义务教育经费的财政补助。当前日本三级政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任如表1所示。
三、日本农村义务教育财政的启示
经过不断的探索和改革，日本农村义务教育财政体制形成了完善的体系，建立了规范的农村义务教育经费分担保障机制，对于我国农村义务教育财政制度的改革与发展提供了启示和借鉴。
1、以法理财，重视农村义务教育财政法制建设
教育财政立法，是保障教育经费来源的重要手段。日本农村义务教育得以迅速发展，很重要的一点，就是依靠教育财政法制的不断完善来保障和促进教育事业的发展，形成了完善的农村义务教育财政的法律体系。正如美国著名学者赖甘萧尔在《当代日本人》中强调的那样，“现代日本成功最根本的原因是日本的教育制度。”二战后，为了满足农村义务教育经费的需求，日本先后制定了一系列的法律，建立了一套完备的教育财政制度。如《义务教育经费国库负担法》《市町村立小学人员工资承担法》《义务教育诸学校设施费国库负担法》《就学困难学生国家鼓励补助法》以及《偏僻地区教育振兴法》等，规定各级政府都要按照法律法规的规定承担相应的教育财政义务与职责，确立了农村义务教育由町村级地方政府负责管理，但其经费却由中央、都道府县、町村三级共同分担的教育财政体制。如“地方交付税”制度是日本政府为了解决地区之间财政不均衡的问题、确保各地方政府的基本财政运行而确立的财政调整与平衡制度。这种制度的实施消除了不同地区之间因经济发展水平不同而导致的教育经费上的不平衡状态，从而使各地区的教育得到均衡发展：同时，建立行政信息公开制。挪用教育经费的事件，在日本曾有发生，重要原因是政府信息不公开。为此，日本文部科学省等行政机关实行信息公开制度。日本民间也成立了一些教育经费的监督组织。因此，日本农村义务教育财政法制建设，不仅在数量上，而且在质量上大大促进了农村义务教育业的发展。教育财政法制建设是日本农村义务教育事业迅速发展的强有力的支柱。
2、政府普通财政是绝对财源，义务教育经费各级政府共同负责、合理分担
农村义务教育是农村重要的公共产品。在日本，政府公共投资构成了农村义务教育的绝对财源。教育投资的分配比例来看，日本政府的教育投资明显偏重于基础教育阶段(特别是中小学的义务教育阶段)。在日本的教育总经费中，基础教育(这里指中小学校的义务教育阶段)经费所占的比例为74．6％，而基础教育经费的91．2％来源于国家和地方支出的财政经费。日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命，占中央教育经费的比例历年在50％左右。这种做法充分体现了农村义务教育作为农村重要的公共产品应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则以政府公共经费负担农村义务教育的重要意义，能够通过政府公共资源再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内农村义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为公平的机会。
日本农村的初等义务教育由町村主管，对其公共投资并非遵循“主管者负担”的原则，而是由中央、都道府县、町村三级财政共同负担，且职责划分明确。中央政府、都道府县高层次地方政府与町村基层地方政府共同承担农村义务教育公共投资的责任，合理分摊公共经费，是由农村义务教育公共产品的性质决定的。日本的经验表明，这一共同投资体制对于促进一国内农村地区义务教育能够比较均衡的发展，起着关键性的保障作用。
3、义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低，充分关注处境不利地区和群体
在日本19世纪末推行义务教育之初，义务教育投资的主体曾是市町村。当时出现的问题是这种低重心的投资主体给基层地方财政带来沉重的压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。后日本从市町村上移至中央和都道府县，使中央财政和都道府县财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体，在义务教育公共投资体制上选择了相对集中模式。这种模式在适应和保障农村义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。同时，将负担农村义务教育教师队伍工资的责任适当集中，以切实保障教师的权益和队伍的稳定。在日本，国立学校教师工资的全额由中央财政独立负担，地方教师工资由中央财政和都道府县财政各负担一半；通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资由中央和都道府县财政负担，这是日本解决教师工资问题的基本经验。
为了在全国范围内实现基础教育基本均衡的发展，日本政府强制推行义务教育这一公共服务，向全体适龄儿童少年提供接受这一教育的较为平等的机会。日本政府十分重视普及义务教育中处境不得地区与群体问题，在长期实践中根据具体国情和实际需要，形成了各自的针对不得地区和群体的特别财政支持制度：一是国家实施免费义务教育，即城乡义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。在推行义务教育之初，日本一国财力不可能承担全国范围内的免费义务教育，其免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始，并遵循社会贫弱阶层优先，初等教育优先的原则。二是建立有效的政府财政转移支付制度。日本没有独立的财政转移支付制度，其义务教育财政转移支付体现在政府间财政转移支付中。日本中央政府对地方政府的转移支付，与教育有关的主要有地方交付税和国库支出金。通过财政转移支付，帮助处境不利的农村地区达到一定的义务教育财政水平，以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。三是为处境不利的贫困沉重就学提供财政援助，主要包括免费提供教科书、学习用品、上学用品、上学交通费等。