摘要：在现代社会，高等教育越来越被看作是推进社会平等的工具，保障高等教育入学机会公平是政府的基本责任。本文从国际比较的视角，分析了政府在高等教育入学机会分配中的三种角色：标准制定者，供给者以及资助和补偿者。同时指出，由于各国政治、经济、文化以及历史传统不同，各国政府在高等教育机会分配中的角色既有一般性，也有特殊性。在此基础上，从改革和完善高校招生考试方式，加快高等教育结构体系调整，完善学生资助体系等方面，对我国政府推进高等教育公平提出了建议。
关键词：政府角色；教育机会公平；国际比较
中图分类号：G647.32.G40-052 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2013）02-0074-06
一、作为供给者的政府角色
政府对高等教育入学机会的供给主要体现在它构建了一个怎样的高等教育结构和体系，以及在应对越来越多的入学需求和实现高等教育大众化过程中采取了哪些策略。从各国的实践来看，高等教育规模的扩张一般存在两种形式：其一，通过对公立高等教育系统的扩充或重构；其二，通过鼓励和资助私立民办学校的发展。随着高等教育规模的扩大，人们已经越来越认识到，仅仅依靠政府的力量，难以满足日益增长的入学需求。这就需要扩大高等教育的供给主体，实现办学主体的多元化。同时针对不同的入学需求，高等教育结构和类型的多样化也是必然的要求。
美国高等教育民主化运动可以追溯到两个世纪之前。19世纪，在莫里尔法案的推动下，美国各州掀起赠地学院运动，确立了公立大学在高等教育结构体系中的地位。这些大学宣称要为普通老百姓即工人和农民的子女服务，同私立大学的英才主义性质相比，它们更具有大众性，主要服务于本州的人力需求。Ⅲ第二次世界大战后，美国二年制社区学院得到了大力发展，它的出现既满足了经济发展对准专业人员和技术人员的需要，又适应了高等教育民主化的时代潮流，同时在一定程度上消解了高等教育规模扩张与质量之间的紧张。
欧洲各国以具有中世纪以来的传统和以国立大学为主组成的典型的精英型、敏感性迟钝的高等教育系统为特征。在第二次世界大战后，英国经济发展以及社会对高等教育的需求越来越强烈。《罗宾斯报告》随之出台，推动了英国高等教育规模的极大扩张。但英国高等教育的扩张，大部分并没有发生在大学以内（“自治”的部分），而是通过建立第二个高等教育部门，即多科技术学院和其他学院，或“公立”的高等教育部门来实现的。这导致了高等教育“二元制”的形成。然而，正如特罗（Trow，1987）所指出的，多科性技术学院成立的目的是要承担与大学不同的使命，但结果是它们看上去越来越像大学，不仅体现在它们具有同大学一样很强的学术性，而且学费也不比大学便宜多少。《1992继续教育和高等教育法》（简称《教育法》）颁布，政府同意多科技术学院改名为大学，具有和大学相等之地位，享有自行颁授学位之权力，从而结束了二元制状态。
如果说美国是通过大力发展以服务民众为理念的大众化类型的州立大学和“社区学院”来扩大高等教育入学规模，英国是通过构建“二元结构”试图消解高等教育体系中新旧传统之间的紧张的话，那么，作为发展中的、后发型国家的巴西在扩大高等教育供给时则在“依附”（借鉴经验）和“适切”（符合国情）之间进行抉择。大力发展私立教育和改革公立高等教育结构体系是其高等教育规模扩张的主要举措。
为了应对经济社会发展带来的愈来愈多的入学需求，巴西政府自20世纪80年代末以来先后颁布了三个重要文件：巴西联邦宪法、国家的教育方针和基本原则以及巴西国家教育规划（The National Education Plan，PNE2001）。联邦宪法赋予每个人公平接受教育的权利，并把保障公民受教育权看作是政府、家庭以及全社会的责任（第205条），国家将提供免费的公立教育（第206条）。1996年的国家教育方针和基本原则将着力于推动了高等教育结构体系的多元化。而巴西国家教育规划则明确指明了巴西高等教育的发展目标是到2010年，18-24岁适龄青年中接受高等教育的人数达到30%。这三个文件是巴西高等教育发展的纲领性文件，推动了巴西高等教育的快速扩张。
大力发展私立教育是巴西政府应对日益增加的高等教育入学需求的主要策略。受新自由主义思潮影响，巴西历届政府都主张大力发展私立高等教育。在1994年至2006年间，公立高校从211所增加到248所，增长率仅为17%，而同期私立高校则几乎增长了3倍，从711所增加到2022所，其中一半以上是1998年后新建的。私立学校在校生人数占全国高校在校生人数的比例从1994年的58%增加到2008年的75%。公立学校学生人数尽管也从70万增加到了140万，但总体增长缓慢。
由于巴西私立高等教育在整个高等教育体系中占有非常大的比重，为缓解公立学校入学紧张问题，同时调动私立学校的办学积极性，政府还发起了“大学为所有人开放项目”（university-for-All Program，ProUni）。该项目的主要内容是政府通过免税方式鼓励私立高校接受有能力的学生入学。政府对学校无任何实际投入，只是要求私立学校把免于征税的部分用于奖学金的发放上，并要求奖学金的覆盖范围要达到10%。该项目的实施有利于充分利用私立学校闲置的教学资源，同时又保障了低收入家庭子女不因负担不起学费而失去接受高等教育的机会。政府希望该项目在2008年能让40万学生受益，这相当于公立学校在校生规模的33%。
除了大力发展私立高等教育，巴西政府把推动高等教育结构体系多元化看作是增加高等教育入学机会的重要手段而不遗余力地推进。自1996年《国家的教育方针和基本原则》颁布之后，巴西政府便把更多的关注点放在推进高等教育组织结构和供给形态的多元化方面。比如：建立大学中心，发展三年制高等职业教育，发展继续教育课程，开办夜校，发展远程教育，举办开放大学，等等。高等教育结构的多元化有利于扩大高等教育规模，满足人们不同的入学需求，进而能够推进入学机会的民主化程度和扩大入学机会的平等化水平。
关于公立高校在应对日益增长的入学需求时应发挥怎样的作用也成为改革的焦点。巴西公立高等教育的改革主要体现在两个方面：其一是通过开办夜校的方式不断扩大公立大学的在校生规模。另一方面是新建一批联邦大学，其中尤为突出的是大力发展公立专业和技术学院。2007年，巴西实施了一项教育发展计划，其中主要的一项策略就是大力发展专业和职业技术学院。巴西圣保罗州已经学习美国加州经验，制定了一个总体规划。该规划把公立学校的扩张看作一个整体，为此，在提交该州的一份报告中提出如下建议：（1）扩大州所属大学的规模；（2）大力发展类似美国社区学院的两年制职业学院；（3）大力发展公立技术学院。报告认为，发展公立职业技术学院，一方面可以缓解公立大学的入学压力，使其在学术、研究等方面继续保持卓越；另一方面，由于其以就业为导向，在扩大规模的同时也能更好地适应就业市场的要求。
二、作为标准制订者的政府角色
当高等教育资源有限，不能满足所有人接受高等教育的愿望的时候，必然需要一种标准或规则来规范和调节人们的需要。从各国实践和历史考察来看，学术标准、政治标准甚至经济能力都对高等教育入学机会的分配产生了重要的影响。而每一种标准在规范和调节人们需要的同时，也实现了政府对教育的控制。
尽管备受苛责，依据个人的能力和学术水平建立起来的学术标准依然是世界各国高等学校录取学生的基本依据。并且对这一标准的裁量权基本掌握在高校手中。英国高等教育招生指导小组在其一份报告《高等教育招生公平：为良好实践的建议》中明确指出，高校自主权应不受政府招生政策及决定所扰，公平并不意味着要由政府代替高校来选择学生，高校捍卫学术自由必须保留三项基本权利：选择谁来教学，教什么和教谁。这就意味着选择哪些学生入学是每一所高校而非其他任何人的权利。
以学术标准招录学生的确会带来不同阶层子弟入学机会的差异。导致这样的结果如果不是其有意为之就不能苛责高校，弥补这样的差异在一定程度上也不是高校的任务。但如果是公立学校，其自身的运转主要依靠公共财政投入，对于存在的这种差异，政府便不能置身度外。政府对公立学校“不可或缺”的财政资助以及在“公平”名义的辩护下，对招生录取标准进行干预和影响便有“合法性”理由。
首先，这种干预体现在对大学招生名额进行直接干预从而间接影响学术标准。这其中又包括两种方式，一是本地政府要求本地高校招录学生时为本地学生预留绝大多数的名额，以保护本地居民的利益。美国各州普遍存在的“名额保留政策”，仅仅为外州的申请者提供很少的名额，而且向外州居民收取远远高于本州居民的学费。如在德州大学奥斯汀分校2011年秋季入学的学生身份中，具有德州本州居民身份的学生占90%，非本州身份的学生占8%，国际学生占2%。其他州公立大学系统也存在类似的情况。这样做的合理性在于作为州立大学，主要由州公共财政支持，服务本州居民共同体的利益无可指责。不过，近几年，这种情况有所改变。以加州为例，由于加州政府拨款减少，加州大学系统中外州学生的比例在不断上升，特别是伯克利分校和洛杉矶分校已接近或超过30%，2010年加州大学伯克利分校秋季录取本州学生比例为73.3%，2011年录取本州学生比例则下降为68.2%。其他分校所录取外州学生的比例也在逐步扩大。
另外一种方式即众所周知的“肯定行动”。肯定行动在其他发展中国家也得到了推广。在巴西，为缓减不同种族在获取高等教育机会方面的差异，巴西政府引入了颇受争议的配额录取方式。2004年，政府向国会提交法案要求所有联邦大学把一半的招生名额分配给公立中学的学生，这些名额将要求大学所在地按照非洲裔、本地人以及其他种族在人群中的比重进行分配。
不过，受经济新自由主义政策的影响，肯定行动受到压制。1996年加州209号修正案获得通过，禁止将种族因素作为制定高校招生政策的依据。在巴西也遭遇了同样的情况。根据民意调查，多数大学校长反对配额制。主要是实行配额违背了根据分数、能力为标准公平获得高等教育机会的做法。另外，那些通过肯定行动而获得高等教育机会的学生对此并不感到所预料的庆幸，由于学业成绩跟不上，使他们的处境颇为尴尬。这些情况表明了“肯定行动”在一定程度上的式微。
其次，政府对大学招录标准的影响还体现在全国统一性考试制度的建立上。为此的辩护主要体现在政府能够依据自身权威性确保高校招录考试的科学性、安全性和公正性。如在中国，自20世纪50年代初确立全国统一高考后，虽然近年来备受争议，但其招录方式至今依然无法根本改变，其核心就在于还没有哪种看似“合理”的方案能获得大众对“公平性”的预期。统一高考制度尽管不是最优方案，但至少目前也是一个次优方案。对中国而言，它是适合中国国情的一项基本教育制度，具有长期存在的价值和必要。㈣
为国家统一考试制度辩护的另外一个理由则是加强大学和基础教育之间的衔接，保障公立学校学生和公共大众受教育权利。从理论上分析，大学选择自己“合适”的学生似乎没有必要关注基础教育阶段的学生成绩和教育质量。例如在巴西，公立高等教育机构，尤其是联邦大学处于整个金字塔顶端，入学竞争非常激励，所有学生必须通过由大学或大学联盟自行组织的入学考试“Vestibular”。该考试是大学基于自己的需要组织的高选拔性考试，与基础教育阶段公立学校教学内容没有太多关系，只有在进入私立学校或者进入专门举办的辅导班（pre-vestibulares）才有可能在这一考试中取得好的成绩。
为了改变大学招录考试与基础教育几乎脱节的现状，拓宽公立学校学生接受高等教育的机会，巴西教育部发起并组织了自己的“高考”（the NationalExamination of Secondary Education，ENEM）。该项考试是对中等教育阶段学术能力和认知技能的评价。巴西教育部希望无论是公立还是私立高等教育机构，都要把该项考试作为入学标准之一。目前，越来越多的学校认可了这项考试。2006年，高中毕业生中有74%的学生参加了这项考试。不过，ENEM只是在一定程度上拓宽了入学的渠道，要想进入一流大学，依然要参加“Vestibular”考试。