摘要中等职业教育是一种与高职、普通高等教育同样重要的教育类型,但中等职业教育发展若干年来一直不被社会所认可,同时由于多种原因在我国历史上中等职业教育被错误地定位为质量差、层次低的一类教育。随着改革开放、经济体制和教育体制的改革,我国社会经济得到飞速发展,中等职业教育在此过程中所起的作用在不断的加大,其产品的公共性在不断的增强。从根本上讲,中等职业教育处于职业教育中的基础性地位,是职业教育体系中的重要组成部分,是培养现代社会所需的技术人才的重要基地。但我国的中等职业教育财政体制仍未形成,这无形中制约了中等职业教育的发展。本文从中等职业教育产品公共性增强的视角分析中等职业教育财政体制,呼吁对中等职业教育财政体制进行改革,并提出相关建议。
关键词中等职业教育财政体制公共产品和公共选择理论
中图分类号:G71文献标识码:A
中等职业教育是在高中教育阶段进行的职业教育,也包括一部分高中后职业培训,其定位是在九年义务教育的基础上培养的技能型人才和高素质劳动者。中等职业教育招生对象主要是初中毕业生和具有初中同等学历的人员,学制以三年制为主。这类学校在对学生进行高中文化知识教育的同时,根据职业岗位的要求有针对性地实施职业知识教育和职业技能训练。伴随我国社会经济的快速发展,社会对技术人才需求的增加,中等职业教育质量日益受到教育界乃至全社会的高度关注。同时中等职业教育数量上的快速增长,产品公共性的不断提高,也要求中等职业教育质量的保证和提高,周济同志指出,要把提高中等职业教育质量放在更加突出的战略地位。扎实推行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。大力推进集团化办学,创新职业教育模式,发挥行业企业作用,形成以专业为纽带、以行业企业为依托的职教集团。而这要以中等职业教育经费的提高为依托,这对我国中等职业教育财政体制改革提出了新要求。
1 依据高等教育财政体制探究我国现行中等职业教育财政体制
高等教育财政体制是指在发展高等教育事业中,政府作为主要的投资主体,参与和管理高等教育资源,与高等教育机构间形成的一种分配关系和组织运行方式。它是政府利益在一定程度上以向高等教育机构拨发经费,调控高等教育经费开支,并采取行政或法律手段管理和发展高等教育事业的一项根本制度(多指高等教育财政体制主要是指经费筹措、预算、投入与分配体制)。
改革开放以来,我国经济体制和教育体制改革的不断深入,我国社会经济得到飞速发展,社会主义市场经济体制建立。高等教育财政体制发生了一系列的重要变化。一是高等教育投资方式由中央统一计划拨款改为分级计划拨款。二是高等教育拨款方式由财政部门和教育主管部门根据培养成本确定的生均教育经费的定额标准,区别各类各层次高等院校、各系科和专业,定额标准有所不同。三是形成以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的结构,多元化教育投资渠道基本建立。
随着我国经济体制和教育体制改革的深入,社会主义市场经济体制的建立以及经济结构的调整,产业结构和技术结构的优化升级,对人才的需求出现了多层次、多结构的变化和趋势。中等职业教育作为培养技术人才的中坚力量越来越受到社会的关注,但中等职业财政体制没有随着其在技术人才培养中作用的加大而发生重大变化,尚未建立。本文认为中等职业教育财政体制是在发展高中阶段的职业教育,包括一部分高中后职业培训事业中,职业学校及学生个人作为投资主体,管理职业学校资源,筹措经费,调控教育经费的预算、投入与分配,并在国家法律范围内管理和发展职业教育事业的一项制度。虽然,中等职业教育相对于基础教育和高等、高职教育而言,其公共性较弱,这决定了中等职业教育提供的服务更接近于私人产品,中等职业教育机构也更接近于提供教育服务的企业。当前,技术人才匮乏已经成为影响我国产品国际市场竞争的主要障碍,而中等职业教育恰恰是培养技术人才的中间力量,所培养的人才特别是技术人才不但可以缓解技术人才匮乏的境地,而且中等职业教育培养的人才大都成为了各行各业的技术骨干力量。因此,本文认为中等职业教育的公共性在我国社会经济发展的初期也许较弱,但在我国社会经济的发展过程中对技术人才的需求的大量增加,中等职业教育产品的公共性在逐渐的增强。
2 中等职业教育财政体制问题探究
随着我国经济总量的持续快速增长,经济结构的调整,产业结构的优化升级,我国产业经济正在逐步的从劳动密集型产业向技术密集型产业过度,对技能型人才的需求越来越旺盛,对中等职业教育的改革和发展也提出了新的要求和提供了更多的发展机遇,大力发展中等职业教育成为当务之急和重要任务。与此同时,所需的教育经费也在不断的增加。充足的教育资金是正常开展教育活动的物质保障。然而,我国现行教育财政针对中等职业教育的投入体制存在严重弊端,直接影响和制约了中等职业教育的进一步发展。
(1)中等职业教育规模的快速发展与教育投入的严重不足形成尖锐的矛盾。《中国教育改革和发展纲要》明确规定,在20世纪末,国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。然而,我国中等职业教育的投资主体是学校,国家基本上只是给予政策上的支持并没有真正的给予资金上的投入,这就给中等职业教育的发展带来较大困难,加之社会上仍然存在对中等职业教育的偏见,认为中等职业教育是差生就读的学校,是实在没有学校可以就读而不得不上的学校,这样就会使学校的资金链出现问题。这与中等职业教育规模的快速发展形成强大反差。
(2)中等职业教育经费来源的主渠道薄弱,结构不合理,学校和学生个人作为投资主体的拓展潜力不大。教育经费来源主渠道薄弱是导致我国中等职业教育财政经费紧缺的重要原因。中国财政性教育经费占国民生产总值的比例过低,中国高等教育经费的主渠道还很薄弱。尽管国家财政对教育的拨款呈上升趋势,但对中等职业教育投资几乎没有。也就是说,中等职业教育经费的绝大多数是由学校投入的,这不仅对中等职业学校经费造成巨大压力,而且也引发了社会不公平问题,同时也说明我国的中等职业教育仍没真正得到社会和国家的重视。学校作为投资主体潜力不大,依靠提高学费筹措资金的潜力已经很有限。同时,社会、团体、个人资金的应用也不到位。
(3)教育经费未能单独立项,教育事权和财权相分离,是我国教育财政投入存在的一个主要问题。由于教育经费编制的主体不同,所依据的标准不同,掌握的信息也不同,由此造成教育经费预算数量相对弹性较大,透明度较低,教育投入无法到位和挪用情况时有发生。教育事权和财权的这种错位现象,加剧了教育经费需求与供给的失衡。拨款体制与使用途径相脱离、财权与事权分离的现象依旧没有得到根本的扭转。这样就使本来在经费拨发中处于弱势地位的中等职业教育更加举步维艰。
经济学理论认为,教育具有非常明显的正外部性,是一种典型的公共产品,因此,政府应当自行提供教育服务,对公立教育系统进行财政支持,而不能完全交由私人企业来提供。然而,这种观点并不全面。教育本身就是一种多样化的服务,包括很多种类型。虽然不同的教育类型都具有公共产品的特点,但公共性的程度是存在差异的。教育作为公共产品的公共性基本上是用社会收益和个人收益这两个指标来衡量的。
教育是一种多样化的服务,它包括多种类型,尽管不同教育类型都具有公共产品的特点,但公共性的程度却存在较大差异。因此,政府对这些具有不同公共性的教育类型的财政支持力度也应当有所差异。基础教育具有非常大的正外部性,公共性最强,原因在于,与个人从教育中得到的收益相比,社会得到的收益更大,属于一种外部的社会性收益。 普通高等教育作为一种准公共产品,其公共性弱于基础教育,因为个人从中获得的收益较大。因此,现代绝大多数政府都要对高等教育进行不同程度的补贴,学生个人也要承担一定的教育成本。这就是近年来受到教育经济学界广泛关注的高等教育财政。
从过去的情况看,职业教育是准公共品,具有较弱的正外部性,主要是受教育个人受益,对社会和国家也有益,政府和个人共同出资,偏重个人。职业教育特别是中等职业教育的公共性更弱于普通高等教育。世界各国教育的共同发展模式表明,职业教育不具备普通高等教育的科研功能,而更加偏重于对学生实际应用技能和操作动手能力的培养和训练。学生从接受教育中所获得的收益主要是个人收益,社会收益较小,社会收益和个人收益的比例低于普通高等教育。因此,中等职业教育的成本主要由学校和学生个人承担,政府对它提供的资助较少。
然而,政府正在大力发展职业教育,并对其进行超过以往任何时候的财政支持。原因在于随着我国社会经济的快速发展,对技术人才需求的不断增加,加之,中等职业教育的公共性和社会效益不断凸显出来,其培养的人才特别是技术人才在促进充分就业和国民经济发展中的作用在不断的加大,在现代的社会中已经成为社会经济发展的中间力量。因此,以往人们所认识的中等职业教育只是个人收益,社会收益很小的观点随着社会的发展应该逐步的改变。 我们应该充分的认识到中等职业教育产品的公共性,并且其公共性在逐步的增强。政府对其的财政支持力度应该加大。
就目前情况看,我国的中等职业教育在促进充分就业和国民经济发展的过程中的作用是在不断加大的,其产品的公共性越来越强。因此,需要改变过去让中等职业教育学校和学生个人成为投资主体的财政体制,建立健全中等职业教育财政体制。
(1)从公共选择理论的角度看中等职业教育财政体制构建的必要性。公共选择理论是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论,利用利益最大化原则来解释公共选择过程中个行为主体的行为动机。它证明了市场的缺陷,同时以市场经济条件下政府行为的局限及“政府失败”来分析政府行为。在我国经济发展的初期,政府对中等职业教育的重视不够,忽视了其存在的价值,随着我过经济的不断发展,产业结构的调整和技术结构的优化,中等职业教育所培养的人才不但能够适应产业结构调整和技术结构优化对技术人才的要求,而且起到了促进的作用。从公共选择理论的角度看,这是政府在教育方面决策的薄弱环节。因此,需要建立健全中等职业教育财政体制,保障中等职业教育的发展,从而进一步满足我国经济快速发展对技术人才的需求。同时也将满足我国贫困地区人们对教育的需求,推广技术型高素质人才培养模式,提升广大农村人口人力资源发展水平将有助于缩小城乡经济社会发展的差距,实现城乡教育机会的均等化。
(2)从公共产品理论的角度看中等教育财政体制构建的必要性。公共产品是相对于私人产品而言的,它具有效用不可分割性,是指社会共同消费,共同受益;消费的非竞争性,通俗的讲,某个人或某个群体对公共产品的享用不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品同时享用,即新增加的消费人数所带来的边际成本为零;受益的非排他性,某个人或某个群体在享用公共物品时,无法将另一些人或群体排在公共产品的收益范围之外。同时满足以上三个条件的产品是严格意义上的公共产品,值得注意的是公共产品并不一定是对社会有益的。
任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他们的家庭,从这个角度来考虑,教育的收益是可分割的,教育除了具有可分割的私人利益之外,还具有重要的社会利益,而中等职业教育作为教育的一种类型,具有公共产品的(下转第166页)(上接第159页)特点,只是中等职业教育的公共性的程度与普通高等教育、高职教育存在差异而已。因此,中等职业教育不能完全由私人市场来投资,政府的筹资或经营时必要的。
(3)建立健全中等职业教育财政体制的可行性。首先,人们对中等职业教育的认识经历了一个过程,中等职业教育也由过去人们的不认可到接受,在当前的社会中可以说是受到人们欢迎的一种教育类型。在这种情形下,增加对中等职业教育的投资是可行的,市场是广大的。其次,改革开放30年来,大、中、小型企业不断地发展起来,成为我国经济发展的一支生力军,这些大、中、小型企业消化现代技术人才的能力在不断的增强,甚至出现了技术人才供不应求的现象。再次,在我国的社会经济在稳步、快速、高效的发展中,我国的经济总量稳居世界前列,我们国家也有这种经济实力对中等职业教育增加投资,进一步促进满足我国经济发展对现代技术人才的需求。第四,中等职业教育学校在发展的过程中也出现了资金短缺的现象,从根本上来讲,这类学校也愿意国家给予资金上的支持,帮助其发展。
改革开放30年来,当前我国经济高速发展,劳动力市场逐步健全,对技术工人的需求大幅增加,我国的中等职业教育在国家的资金、政策等方面的支持下的得到了较大的发展。在此种现实背景下,中等职业教育是一种非常重要的教育类型,中等职业教育的重要性正在日益凸显。然而,当前我国中等职业教育发展中存在诸多问题,其核心是没有一个健全的中等职业教育财政体制。因此我国需要建立健全我国的中等职业教育财政体制。
(1)加强立法,合理划分中央财政和地方财政的事权、财权。国家没有明确指出对中等职业教育应当扶持哪些领域,法律没有明确规定。因此,要在立法中明确中央财政对中等职业教育的宏观协调功能,平衡差异保障公平,同时进一步调整地方中等职业教育的管理体制与财政拨款体制。
(2)改进中等职业教育经费财政拨款方式。在处理政府与学校的关系上,要主动使用拨款这一新的、符合市场经济的管理方法。通过拨款方向、拨款模式、拨款数量等来指导中等职业教育的发展。依据效率、公平和公开的基本原则,并结合世界教育拨款模式的发展趋向和有益经验,使有限的资源发挥出更好的效益。另外,还可以使中等职业学校服务于政府和社会的专门需要,充分发挥学校的社会功能。
(3)建立健全教育财政预算管理制度。在未来的预算改革中,应对教育预算的支出分类进行细化,使之与教育各类活动的性质和功能相一致,并且和教育服务提供机制的改革相一致。只有这样才能确保政府对教育的足够投入,克服教育发展与政府拨款相脱节的状况,提高教育投资的使用效益;根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费,兼顾公平与重点,进而实现教育资源的优化配置。
(4)在国家财力有限的条件下,应积极发展吸纳民间资金。加大与企业的联合力度, 提高对企业的服务意识和能力。发挥自身在中、低端技术领域的优势。抓住时机,多形式、多渠道吸收社会各界的捐赠。
总之,依靠国家各级政府、企业和学校的全方位的努力,方能提高我国中等职业教育的办学水平。