政府在整治地沟油行动中的监管职能研究
【摘 要】自从政府角色由“守夜人”转向对社会和经济发展进行管理之后，政府职能监管一直是热点论题。本文基于惩治地沟油活动对政府职能进行调查研究，主要围绕着政府对地沟油监管的现状，具体分析了归纳在这个过程中管理缺位的表现，以及职能的缺位的影响，从而提高政府能力，深化政府职能。
【关键词】政府职能；职能归位；地沟油事件
食品安全问题直接关系国民的身体健康和社会稳定，我国政府高度重视对食品安全的监管。地沟油回流餐桌，严重威胁着国民的身体健康，侵害消费者的合法权益，政府由此出台多项政策整治地沟油非法的利用。然而受巨额利润的驱使，不少非法商贩仍顶住压力，利用政府各部门监管职能的缺位，与各监管部门打“游击战”，因此本文重点研究在这个运动中政府监管职能的作用和失效。
一、我国政府地沟油的监管现状与问题
（一）我国地沟油产销现状
地沟油属于餐桌废弃物的一种，是指将下水道中的油腻漂浮物或宾馆、酒楼的剩饭剩菜（通称泔水）经过简单加工而提炼出的油（潲水油）。受地沟油生产高利润、低成本的驱使，在夹缝中生存的非法黑油生产厂家利用政府监管的漏洞，或者通过与法律打擦边球，或者通过“挂羊头，卖狗肉”的方式，如打着生物制备油厂家的幌子，辗转于各个“据点”进行违法生产。
（二）政府对地沟油的监管现状
目前我国对食品安全监管的模式采取“分段监管为主、品种监管为辅”的模式，根据2004年，《 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 》（国发[2004]）将食品安全工作分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照四个环节分段管理、一个部门监管一个的原则，对地沟油的治理，主要集中在生产加工、市场流通和餐饮消费环节。其中，加工生产环节是由质监部门负责，对食用油的生产，严格跟踪控制其制油原料的来源，防止地沟油乘虚而入；市场流通和餐饮消费则主要是有工商部门来负责，环保、城管、卫生部门要联合执法。截至目前，对地沟油治理的完善的体系链条还没有形成，部门各自为政，并存在部门利益化问题，给不法生产者提供了更多的可乘之机。
（三）监管不利的原因分析
1.职能主体之间利益矛盾冲突，部门职责相互推诿。由于我国对食品安全监管是以“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，在具体运作中，不同的环节由不同的职能部门来负责。农业管理部门负责种植养殖环节，质监部门负责生产加工安全环节，工商部门负责流通环节，卫生部门主管餐饮消费领域，商务部门负责生猪定点屠宰的监管，食品药品监管部门则是进行综合监督。然而，细化到地沟油整治地具体项目上，各部门的职能边界则很难有清晰的界定。地沟油的原料来源、生产、销售以及再循环利用上，质检、工商、卫生、食品药品监管等不同部门分别负责不同的阶段，但对于具体的怎么管，却缺乏一个明确的规范框架，即缺少一个关于部门职权边界、行为方式、协调方式的说明。
2.信息不对称，信息共享缺乏。首先是政府的各个相关监管部门之间的执法信息缺乏共享，且由于执法所涉及的具体环节不一样，导致相关执法部门在查处和进行相应的整治时由于信息不对称，而中断了某个打击环节。其次，不同地区之间的监督执法部门信息缺乏共享。地沟油的黑加工点通常地处偏僻，多位于乡镇、城乡结合部或者有的直接选址于深山之中，这些黑加工点的生产通常都是无证无牌照生产经营，无论是工商行政管理局还是质量技术监督局都难以触及，是他们执法的薄弱地带，如果没有当地居民的及时举报和当地街道办等提供信息，很难会打击到地沟油的生产加工。
3.条块分割的行政管理体系，缺乏权威协调结构。在我国，工商部门、质监部门、食品药品监督部门实行的是省以下的垂直管理体系，省以下的这几个部门直接对省局负责，无需对当地政府负责；而卫生、农业、商业、食品安全办公室等实行的是双重垂直管理体制，即在省、市、县的对口机构直接受当地政府领导，和上一级部门只是业务指导关系。这两种体系的不同，必然会影响到部门之间的沟通协作，不利于问题及时处理。
二、我国整治地沟油非法产销的完善对策
1.发达国家对我国打击地沟油的启示与借鉴。（1）英国在食品的安全监测方面做的很完善，在英国的农业、渔业、食品部门（即MAFF）的专项食品安全监管工程中，以食品咨询委员会、食品化学成分检验方面的食品安全指导小组和安全委员会的相关部门为中心，由十几个细分的工作小组分别做好与自己相关的工作，并定期向食品咨询委员会、食品化学成分检验方面的食品安全指导小组和安全委员会来汇报，递交的工作结果经整理后在食品监管论文上联合发表。（2）德国的每一桶泔水都有“身份证”，从产出、回收到利用都有跟踪记录，因此任何一个环节出问题，都很快能够查明，餐馆开张前就必须购置油水分离设备，并严格和政府签订“泔水回收合同”。
2.对我国政府地沟油无缝隙治理模式的提出。目前，我国食品安全管理体制形成了四个层次的监管网络，即国务院——食品药品安全协调委员会——食品药品监督管理部门——相关职能部门。这种横向宽幅度、纵向多层级的格局不仅不利于监管职能的落实，降低了管理效率，而且相关职能部门之间受部门利益化的影响，和责任落实不明确，政府在治理中存在缝隙。2010年国务院食品安全委员会设立，作为高层次议事协调机构，统筹、指导食品安全工作，督促食品安全事故中各部门责任的落实。然而尽管建立了两年多，协调效果仍不显著。因此我们可以模仿英国模式，可以由食品安全委员会打造一个网络信息平台，使各部门能够信息共享。具体设计如下：（1）针对源头废油：构建信息可追溯制度，形成食品安全信用档案。一是工商部门在审核通过餐馆等餐饮部门以及有废油产出的工厂安装有废油处理设备之后，才给颁发营业执照，有违规者，营业执照食品一律吊销，同时国家给餐馆在这方面进行减税补贴；二是健全举报奖惩体系，并由各个层级的食品安全委员会建立一个信息共享平台，在这个平台上，工商部、质监部、农业部、城管部等执法信息均分开及时上传，以给其他环节和地区执法提供信息共享和参考。（2）针对回收加工阶段：构建信息可追溯制度，形成食品安全信用档案。一是政府各部门在整个地沟油的非法产销链条中，职能缺位的一个重要方面在于地沟油黑窝点很多采取“挂羊头，卖狗肉”的形式。因此，各部门在信息平台搭建好的前提下，通过信息资源整合、目标整合，利用全方位的信息，来协调好各职能部门所需做的工作。二是提高生物柴油等制油行业的准入门槛，严格把关制油原料的提供、加工过程、制作、运输、贮藏，以及包装经营。同时，通过立法严格禁止有制造地沟油“前科”的生产者从事该行业，严格考核产油行业的法定代表人。并将相关载入个人在银行的诚信记录，限制从事过地沟油生产和销售的不法分子进行银行贷款。（3）针对流通环节：完善食用油的市场准入机制，做好日常督查。第一，对已有营业执照和卫生许可证的餐馆、食堂等餐饮部门，卫生质监部门要做好食用油的检查，通过各种高科技手段鉴别地沟油；一旦查出餐馆使用的是地沟油，卫生部、质监部将信息录入地沟油整治专项的信息平台上，同时通知工商部门及时吊销其执照；公安部门介入调查，查明地沟油的来源，对于触犯刑法的，提交检察院依法处理。第二，对于城市、乡村街头的食品流动摊贩的监管，由于城管只管交易行为，侧重于对市容的纠正，而不具体管食品的质量，对于是否使用地沟油更不会问津，且流动摊贩通常没有正规的经营执照，因而这一环节是政府监管的空档，政府应该在这方面立法，明文规定各监管部门的具体职责。（4）综合协调，网状执法。一是从横向方面，根据地沟油的生产销售以及回流的链条，各部门应该在食品安全委员会的综合协调下来更好地进行分工合作，依法履行好各自的职能，并积极与非政府机构以及企业、媒体等进行多元合作。二是从纵向方面，上下级执法部门要做好衔接工作，不同地域也要积极配合，协同打击地沟油的产销网络。
参 考 文 献
[1]李臣，周洪星，石骏，林向阳.地沟油的特点及其危害[J].农产品加工.2010（6）
[2]陈云进.地沟油等餐厨废弃物污染综合治理对策研究[G].中国环境科学学会学年优秀论文集.2011