２００８年奶粉事件根源与治理分析
[提要]奶粉事件不仅给民族企业造成巨大损害，且危及到国内上万婴幼儿生命安全，一度引起社会的深深思考。对此，文章综观各界不同观，最，追溯奶粉事件爆发根源并探索食品安全事件的有效治理模式。
[关键词]奶粉事件；食品安全；根源；治理
[作者简介]黄建宏(1983—)，男，中共广东省委党校硕士研究生。(广东广州 510053)
一、追溯奶粉事件爆发的根源
2008年奶粉事件以首先发现三鹿集团制造的一批婴幼儿奶粉中，含有化工原料三聚氰胺并致婴儿患上肾结石为起点，进而引发一连串含三聚氰胺奶制品被揭发的事件。事件爆发后，立即引发社会深深思考，而奶粉事件爆发根源也一度成为热门话题。
市场无序竞争。2005年以前，三鹿几乎占了河北省所有乳业市场，全省奶牛养殖业几乎围绕三鹿乳业的扩张而展开。这基本上属于买方市场，各个私人奶站都有求于乳企，三鹿根据一套非常严苛的标准对牛奶奶源质量进行严格控制，奶站送来的奶若不合格，可当场倒掉。然而2005年左右，新兴乳企如伊利、蒙牛等强势崛起，河北奶源争夺出现白热化，奶源由买方市场进入卖方市场，奶站与乳企话事权易位。如此一来，为了获得奶，三鹿只好放低标准，甚至接收不合格奶粉，致使巨祸最终酿成。一个解释便是，中国奶业市场的无序扩张、行业内的恶性竞争，使三鹿放弃对奶站的严格监管，对原奶的检测标准也流于形式。
制度设计的漏洞。从公安部门查处三聚氰胺案件通报的情况看，奶粉污染出在乳液采集环节，采奶站故意添加非食用化工原料所致。显然，对奶制品的生产缺乏全程监管的制度设计，在制度上丢了某一环节。农业部部长孙政才公开表示，国家对奶站既没有专门的监管办法，也没有明确的监管部门，原料奶中间收购环节基本处于失控状态。此外，从技术角度上讲。检测技术已十分成熟，能准确、快速地测出食品中的三聚氰胺含量。但早些时候却缺乏制度上的技术检测规定，即使新标准有规定，也没有对技术标准落实的明确制度规定。
条块监管的弊端。对食品的监管涉及多个监管部门，如工商、质监、卫生等。它们有些是垂直管理，与地方政府没有直接关系，有些是属地管理，充当地方政府的职能部门，结果，监管结构错综复杂，缺乏有效整合，职责交叉重叠，看起来是“齐抓共管”，实则是“谁都不管”，而且容易导致部门林立，影响信息共享，某一环节发现问题，没有通知其他监管部门，由此造成了对奶粉事件“有组织的不负责任”。
竞争中的管制弱化。一方面，政府为了维护公众利益而必须加强管制与治理，另一方面，受GDP挂帅影响，政府在吸引外资或稳定当地资本中陷入竞争，为吸引或留住资本需实行治理退让，即政府面临着如何平衡诸目标关系的矛盾。而奶粉事件的爆发。恰恰说明了，政府——资本——居民平衡关系的破坏。
政企没有真正分开。政府对企业进行监管，须和企业保持一定距离，才能负起监管责任。然而当地政府部门听到三鹿情况汇报、消费者投诉，反映却很迟钝，暴露了中国某些地方政府和企业并没有真正分开，官商勾结，致使某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命这样的重大问题麻木不仁”，政府职能亟待转变。
二、探索有效的奶粉事件治理方式
奶粉事件曝光后，“问责制”旋风再次刮起，三鹿董事长田文华被免职并遭拘留，石家庄副市长张发旺、市委副书记冀纯堂等也相继被撤职处理，随后，李长江引咎辞职。然而“亡羊补牢”的治理模式受到严重质疑。尽管政府积极治理与整顿，可效果不明显。仅“大头娃娃”到“结石娃娃”期间，多起食品安全事件接踵而至。如“龙口毒粉丝事件”、“福寿螺事件”、“毒大米案事件”、“河南毒面粉事件”、“苏丹红事件”等。显然，以政府为主体的单一治理模式存在很大局限性，须从多元角度探索治理方式的有效性。
(一)构建无缝的监管体系
奶粉事件的屡次爆发，曝露了监管体系漏洞百出，条块分割明显，缺乏信息共享及统一行动，边界责任模糊不清，在某些环节上甚至出现“监管真空”。需构建无缝的监管体系。
一是从监管环节角度出发，实行全程监管。从购买到生产甚至消费的全过程都要实行监管，即要把好源头关，做好过程监管及结果监管，避免出现奶粉收购站监管真空的类似事件。
二是从监管部门角度看，需加强监管部门间的协调性。整合现有资源，建立统一、集中的食品安全检验检测机构，打破“部门各自为战的小而全”建设格局和“条块分割”局面，实现食品安全监管资源的科学规划、合理配置、统一管理、及时检测，形成检测资源共享、检验数据共用、检测结果互认的高效运转的工作格局，以满足社会需求和保障广大人民群众的健康。与此同时，监管的协调性还包括制定统一的质量安全标准和检验检测体系。
三是转变监管方法。以往采用“分段管理为主、品种管理为辅”的监管方法，如质检部门主管生产加工环节，卫生部负责消费和餐饮环节，工商是流通环节等，可化工原料该归谁管呢?故需将监管方法转变成“品种管理为主、分段管理为辅”，由一个部门统一执法，一管到底，以此堵塞监管漏洞。
四是建立信息收集与分析机制。为避免信息不能共享而影响整个监管程序，应整合各方信息资源，通过收集、汇总和整理、分析机制，以实现部门间的信息共享，“从农田到餐桌”建立包括影响奶粉安全因素、风险评估、奶粉安全状况、政策、法律法规等方面完整的信息收集制度，使监管有的放矢，有效进行。
(二)构建多元化的治理主体
多次食品安全事件的爆发显示，政府作为单一治理中心本身无法独自从根本上应对屡次发生的多起安全事件，迫切要求构建多元化治理主体，才能从根本上有效地解决问题。
1 政府要扮演好角色。从事件爆发的整个过程来看，政府扮演着积极作用，派出调查组赴三鹿企业进行调查，开展同类产品的专项检查，加强对市场婴幼儿配方奶粉的监督检查，制定婴幼儿患病诊疗方案等。但从事件爆发根源来看，政府并没有扮演好角色，存在“政府缺位”与“政府越位”。一方面，为求政绩、引资本而导致“监管弱化”或条块分割而致“监管真空”；另一方面，以国家背景作为市场营销手段，用政府信用为企业背书，出现免检制度与“中国名牌评选”活动，明显属于越位行为。因此，政府需要扮演好角色。事前，政府要制定好统一的、专门的保障食品安全事件的法律。明确规定与国际标准一致的食品安全标准，并当好“守夜人”，执行好监管工作。同时，在政府的统一领导下，建立反应迅速、高效的食品安全突发事件应急机制。事后，要严格推行“问责制”，严厉查处“事件”责任人，对非法经营者及监管失职、渎职者严惩不怠，对制假售假者以法威，并做好善后工作。
2 呼唤企业责任与良知。从企业角度构建治理模式，实则是发挥市场的积极作用。此次奶粉事件反应了这样一个问题——政府反应明显迟钝于市场，早在2007年就已有消费者发现三鹿奶粉存在质量问题，三鹿集团也在同一时间遭到起诉，但未能引起重视。2008年5月网民透过网络控诉，却受三鹿欺骗而删除。8月新西兰恒天然公司向地方政府要求反映，却未能及时奏效。这充分反应了市场应对主体的失效，不仅源于缺乏行业自律组织，司法制度不健全，市场反馈渠道不畅通，且来自企业道德良知的丧失。这要求“企业要认真贯彻国家政策，关心社会，承担必要的社会责任。企业家不仅要懂经营、会管理，企业家的身上还应该流着道德的血液”。
3 鼓励公民社会积极参与。公民社会能有效填补国家及市场应对模式的漏洞，能把私人领域中形成的共识通过言论、行动转达给公共权力，同时公民社会还能通过其正义的价值理念有效扼制市场的不道德行为。近年来很多影响食品安全事件，都是群众举报，经记者艰苦调查后发现，公众的热情参与对加强监管是必不可少的。须通过制度保证公众的发言权，规范公众参与食品卫生监管的途径、渠道和方式方法，引导他们更积极有效地参与食品安全监督，以提高食品卫生监管的效率。具体可从以下几个方面着手：一是普及相关知识，让公众了解如何判断食品问题；二是敞开参与渠道，让公众明白发现问题食品后的处置方法；三是降低参与成本，要让公众不花太多的时间、人力和金钱就能参与食品安全监督；四是在明确相关权利和职责的基础上，建立一支群众食品安全协管员队伍，发挥其信息快、信息多和信息准的优势，以便更好地加强对食品的安全监管；五是建立群众投诉举报受理制度，让群众的反映有回应、有处理、有落实。