编者按：党的十六大提出“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”。教育部部长助理、基础教育司司长李连宁同志在调查研究的基础上，对义务教育公共服务的提供、义务教育公共管理的内涵及教育公共管理的原则诸多问题进行了深入思考。发表李连宁同志的文章，希望对各级教育部门和学校，学习贯彻党的十六大精神，进一步做好义务教育公共服务的提供与管理有所启发。
义务教育本质上是一种公共服务
义务教育公共管理的内涵
义务教育公共管理的原则
建立义务教育公共服务的决策机制
树立义务教育公共服务的观念
一、义务教育本质上是一种公共服务。
党的十六大提出，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。对这段论述，我的理解是，政府的职能，要从过去包揽一切转变到主要进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能上来，这里提到“公共服务”，就是政府为社会提供公共服务，建立公共财政体系，并进行公共管理。我觉得，就义务教育来讲，它本质上就是一种“公共服务”。研究教育的公共服务的本质，对于我们学习领会党的十六大精神，明确新任务、新要求，完善义务教育的管理，很有启发。
要理解义务教育的公共服务，首先要了解公共产品和公共服务的一些基本特性。
从公共产品和公共服务来说，它有四个主要特点：
一是非排他性。非排他性，也就是公共产品和公共服务是面向全体公民的，任何一个人都不能阻止另一个人去享受这种公共产品和公共服务。譬如，环境保护、警察维护公共秩序，这些都是纯公共产品，提供的是公共服务。
二是非竞争性。非竞争性，指的是公共产品并不是一个有限的资源，而是永远开放的，没有竞争性，不会因为你享受到这样一个公共服务而影响到他人去享受这种服务。譬如我们的国防，它是保护我们每一个公民的，而不是仅仅保护某一部分人，这就是公共产品的明显特征。
在现实生活中，比较明显的纯公共产品和纯私人产品大家比较容易区分。纯粹的私人产品，是排他的，也是通过竞争来实现的。如我们的住房，你拥有了这套住房以后，别人就不可能再去拥有完全相同的这套住房。就整体而言，义务教育是非排他、非竞争的，只要到了年龄就可以上学，任何人不能禁止到了入学年龄的儿童上学。
三是提供公共产品一般是由政府财政支付。当然，某一个公共产品从未来的发展来看，既可以由政府提供，也可以由私人机构和社会团体提供，但是，它的资金来源主要或者部分来自于政府。这就是为什么国外的义务教育阶段的私立学校一般都得到政府教育拨款支持的重要原因。
四是具有外部性。所谓外部性，就是在市场经济条件下，一个产品或者服务，它给第三方或给社会带来的直接成本或者利益。一般的公共产品和服务，它的外部性是比较明显的。譬如说，在一个地方建了一所学校，它的外部性就是提高了当地的教育水平，提高了人口的科学素质，改善了当地的人文环境，对经济、道德、精神文明建设起到了积极作用。再比如，一个环保项目建成之后，能够改善当地的大气环境，改善人们身体健康的状态，这就是它的外部性。公共产品有它的外部性，而私人产品一般没有外部性。如果属于一个纯私人产品，譬如，某人今天在商店买了一件西装，就只是他的个人消费，不会对第三者产生任何利益。
产品和服务除了正外部性外，也可能会有负外部性。如高架路的建设既方便了交通，同时也有可能会造成噪音的污染，这样就会对人民的生活带来一些负面影响，而要消除这些影响是要付出成本的。这里所支付的成本就是产品和服务的负外部性。学校的布局不合理，增加了办学的成本和学生家庭的负担，就是义务教育公共服务的负外部性。
关于准公共产品和服务。
在现实生活中，纯公共产品和纯私人产品在人们活动的领域里很少了，实际上已经没有纯而又纯的公共产品了，而公共产品也在一定条件下具有排他性和竞争性。而有一些私人产品和私人服务，如私营企业的经营，也具有一定的外部性，也非纯的私人产品。
对于教育这种公共产品和服务的提供者来说，我们所提供的虽然是公共产品，但是已经不是纯公共产品了，而是准公共产品。应该说，就整体而言，义务教育是非排他、非竞争的，只要到了年龄就可以上学，任何人不能禁止到了入学年龄的儿童上学。但是，由于学校办学水平和条件的差距过大，对一個具体的学校来讲，就会出现优质教育资源的排他性和竞争性。比如，家长都想让孩子上某一所学校，而这所学校的招生规模是有限的，那么这所学校就具有了排他性和竞争性。
在准公共产品和服务中，还有两种情况：一种是价格排他的公共产品，另外一种是拥塞性的公共产品。价格排他的公共产品比较容易理解，它设定一定的价格，任何人交了一定的费用都可以享受，是有条件的排他性，但没有竞争性。譬如，有线电视网、信息宽带网，只要交了一定费用后，任何人都可以享用，不会因为你先注册了宽带网就影响他人享用，即当宽带网辐射到社区时，10个人是这个成本，100个人也是这个成本，但是它通过价格来进行排他，如果你不付费就不可以进来。拥塞性的公共产品和服务，就是在一些资源有限的情况下，它会出现拥挤。譬如，现在的高速公路，人人都要走，它就相对拥挤，就需要提高价格来竞争。
在市场经济的状态下，可以用价格、用收费来调节紧缺的产品和服务。对拥塞的公共产品可以设定某种“门槛”或者说提高价格来调节供求矛盾。随着价格的提高会有两种变化：一种变化是，在一定区间内，价格越高，供给越大，就像彩电一样，彩电1万多元1台，很多厂家都会争相生产，也就是说价格的上升会刺激供给的上升。另一种变化是，价格上升到一定程度就会影响到需求的变化，现在彩电变成了2000～3000元1台，需求容易满足了，它的产量也会下降。
现在我们来思考在教育领域中，哪些是属于价格排他的公共产品，哪些是拥塞性的公共产品。从义务教育来讲，一般不具有排他性和竞争性。同时，尽管我们也在加大薄弱学校的改造，校际之间办学条件的差距也在缩小，但是，优质教育的提供基本上是处于一种短缺的状态，“择校”问题依然存在。即使是在将来，学校之间的办学差距也不可能消除。因此，现阶段的教育服务，特别是优质教育实际上已经成为拥塞的公共产品和服务，已经形成很强的竞争性。在这样一种情况下，我们如何来进行公共服务的管理？前些年，一些地方和学校进行公办学校的改制，按民办学校的机制运营，解决了收费的依据，提高了收费标准，但是择校者仍然趋之若鹜。一种观点认为，优质教育资源既然已经作为拥挤的公共产品，也应该采取进一步提高收费的办法来调节优质教育资源的供求。这也是现在一些地方和学校高收费在经济学上的重要依据。但是，作为公共服务的提供者，我们要从义务教育的公共服务的内涵和基本原则来进一步认识这个问题，充分发挥义务教育的公共服务的正外部性，防止因我们的教育公共管理的失误，增加它的负外部性。
二、义务教育公共管理的内涵。
一是要有效地、合法地筹措教育的公共资源。政府可以通过税收、收费，通过鼓励社会对教育捐赠来实现。需要注意的是，在筹措教育公共资源过程中，政府筹措要遵循合法性，要保障人民的权益。
二是制定和实施公共政策，保障公共管理的规范化运行。义务教育有很大的正外部性。从教育的回报角度看，低收入国家，接受初等教育的社会回报率是23.4%，个人回报率是35.2%;接受中等教育的社会回报率是15.2%，个人回报率是19.3%;接受高等教育的社会回报率是10.6%，个人回报率是23.5%。中等收入国家，接受初等教育的社会回报率是18.2%，个人回报率是29.9%;接受中等教育的社会回报率是13.4%，个人回报率是18.7%;接受高等教育的社会回报率是11.4%，个人回报率是18.9%。从中我们可以看到，无论是公民个人，还是国家，都可以从义务教育的发展中获得最大的利益。
据此，我认为，我们在制定教育的公共政策的时候，在提供教育公共服务的时候，对义务教育，因为社会回报率相对比较高，社会就要多承担责任;对高等教育，因为个人回报率比较高，个人就应该更多地承担一些责任。
妇女受教育水平的提高产生的正外部性是最高的，接受过教育的妇女对孩子会产生良好的潜移默化的影响作用，所以，我们要更多地关心女童教育。
三是进行公共关系的协调和处理。过去，在计划经济体制背景下，我们的公共管理是在封闭的体制中进行的，涉及的公共关系很少：现在，在新的市场经济背景下，公共关系的协调，如与部门之间、与媒体之间、与民众之间、与家长之间的公共关系的协调，就显得十分重要，我们就要多考虑怎么能够把各方面的力量凝聚起来，共同促进教育事业的发展。
四是有效地和公平地提供公共服务。公共管理要求对政府提供的公共服务进行有效和公平的管理。因为公共服务是面向大众的，所以公共服务必须是公平的，而不是面向一部分人、非公平的。
五是追求公共利益的最大化。追求公共利益的最大化是公共管理的根本目的，这是由公共服务的外部性决定的，我们追求的不是小团体的利益，也不是某一局部的利益，而是全局的利益，是要能够充分地满足人民群众接受教育的需求，要把追求公共利益的最大化作为政府部门实施公共管理的根本要求。
公共产品的外部性是可以内部化的，它产生的正外部性也好，负外部性也好，都是可以内部化的。当一个商品或一个服务，它的交易成本为零时，政府就可以通过设定资源的使用权力，使这个外部性内部化。这就是说政府在提供公共服务或进行公共服务管理的时候有着很大的权限，而这种权限可能会导致两个方面的后果：
一方面，合理的内部化，它会对社会产生积极的作用。譬如，针对生产某种化学产品的企业的负外部性，可以通过对这个企业进行征税的方式，使得外部的这种负效应能够由企业来负担，计入到企业的经营成本里，就把它内部化了。通过提高征税，企业的成本就会上升，成本上升就限制了产品的产量。政府可以把征来的税收，对受害的第三方进行补偿，如拿来进行环境的治理，这就是合理的内部化。
另一方面，如果我们政府设定资源提供公共服务或者进行公共管理不当的话，就有可能把正的外部性内部化为负的外部性。譬如，我们的义务教育，有着很强的正外部性，目的是为提高人口素质作贡献，如果我们向学生、向家长乱收费，实际，上就把它外部性的积极作用内部化了，变质了，内化成为一个小单位、小集体、小集团的利益，而损害的是公众的利益。所以，在内部化的过程里面，我们要运用合理的内部化过程来抑制不合理的内部化的过程。
三、义务教育公共管理的原则。
第一，既要讲求效率，更要坚持公平的原则。
教育的公平實际上是社会公平的基础。没有教育的公平，那么，整个社会的公平从根本上就要失衡。经济上可以效率优先，可以让一部分人先发展起来，先富起来。但是，在这一过程中，教育要起到一种使每个人都得到充分发展的机会。越是在市场经济的情况下，我们越是要坚持教育的公平原则，因为这是教育作为一种公共服务的本质决定的。所以，必须把坚持教育的公平性作为我们进行教育公共管理的最基本原则。教育，要成为市场经济条件下社会公平的一块净土。
我们讲公平就是坚持教育的公平优先，但决不是不讲效率。按照国家的规定和合理的机制，应该收的，我们认为还是可以收。譬如说，2001年我们就出台了高中的“三限”：限分数、限钱数、限人数。这是国家允许的，我们可以按照这样一个机制去运作。希望我们的校长在教育公平问题上成为一个理想主义者，把教育公平这样一个崇高的办学理念能够融会到办学与管理过程之中。
第二，既要鼓励民办机构参与教育公共服务的提供，更要坚持政府提供为主的原则。
我们要坚定不移地坚持政府提供为主的原则，同时，要鼓励民间主体参与公共服务的提供。允许私营机构介入后，可以引入竞争机制，形成一种公营机构和民营机构共同竞争的状态。我想，不只是要允许民间机构进来参与教育服务的提供，更要为他们提供一个与公立学校一样平等竞争、共同发展的环境。
现在有一种倾向，有的地方政府想通过办学体制改革，来推卸政府的责任，这是不对的。公共服务本身首先就是政府的责任。前一段时间我专门考察研究了美国私营机构、民间组织参与公共服务提供的情况。美国的私营化、民营化，就是把教育、卫生、市政、交通、煤气、热力、自来水等一些公共服务，交给民间组织来办，实际上就是鼓励原来由政府提供的公共服务允许由民间主体、非政府组织NGO）或社会力量来提供公共服务。这期间，政府的责任并没有推卸。在美国推进私营化最积极的印第安纳州某市，私营机构承担的公共服务，最终也只有30%左右，大部分公共服务也还是由公营机构来承担。
第三，既要考虑参与教育公共服务提供者的利益，更要坚持教育的非营利性原则。