[摘要] 近十余年来,教育结构发生了显著变化,各类民办学校得到迅猛发展。民办学校之兴起,推动了我国教育事业的发展,但同时也在许多领域引发了许多问题,我们可从国外私立学校之发展轨迹中获得某些启发。国外私立学校已经形成了一整套机制完备、内容齐全的系统,因而借鉴国外私立教育的模式,对促进我国民办学校的健康发展不无裨益。
[关键词] 民办教育 比较研究 启示
一、历史渊源的比较
从教育史的角度来看,西方国家私立教育有着其悠久的历史渊源。早在古希腊时期,雅典的私立教育就有很大的发展。据教育史记载,当时雅典统治阶层的儿童从7岁起便可进入初级学校:文法学校和弦琴学校。这些学校都是私人开办的,收取学费。在古希腊时代,一些著名的学者都各自创立学校,招收门徒,以传播自己的思想。在古罗马时期,初级学校和实行中等教育的文法学校都是私立性质的学校。由此可见,在西方社会里,私立学校有其坚实的历史基础。
欧洲中世纪时期,是私立中等学校和私立大学大发展的时期。中世纪时期,教会所办的学校占了私立学校的绝大多数,主要是为教会传播宗教思想服务的。在中世纪后期,随着西欧城市的兴起和行会的产生,世俗社会对世俗教育的需求日益强烈,行会学校和城市学校便应运而生。这些学校大多数是私立性质的,提供实际生活中所需的一些知识技能教育。西方封建社会在教育上最为突出的成就是中世纪大学的产生。中世纪大学是当时社会政治、经济和文化发展的产物,它的出现在一定程度上孕育了尔后出现的文艺复兴运动和宗教改革运动,预示着资本主义黎明时期的即将到来。值得一提的是,这些大学都是私立性质的,具有独立于教会和封建政权的性质。后来一些国家的政府不仅对这类大学予以承认,还在一定程度上加以保护,使之发展壮大。这些大学为近代大学的发展奠定了基础。
随着国家政府职能的不断增强与完善,近代西方各国完整的教育体系在确立过程中,公立学校系统日益发展壮大,但私立学校系统依然发挥着巨大作用。特别是在一些发达国家,随着社会越来越趋向多元化,个体需求越来越得到社会的承认与尊重,非政府的私立学校,作为满足社会一部分人的文化和精神偏好的机构,表现出很强的生命力。在近代西方社会中,除了宗教界人士所办的私立学校外,其中有相当一部分是由一些教育界人士创办的带有实验性质的私立学校。随着社会的发展,私立学校已成为整个教育体系中不可或缺的组成部分。
中国是历史悠久的文明古国,私立教育源远流长。远在2400年前的春秋时期,孔子等就开始兴办私学。战国时期,形成了以儒、墨、道、法为代表的私学“百家争鸣”的局面。自此以后,私立学校在传承中华文明方面发挥了重要作用。改革开放以来,中国的民办教育也进入了新的发展时期。
1982年11月26日,彭真委员长在第五届全国人民代表大会第五次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中提出“两条腿”办教育的方针。
1985年5月,中共中央发布《关于教育体制改革的决定》指出“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学”。这个时期出现的民办教育多是非学历的文化补习性质的培训机构。
1992年以后,随着邓小平同志视察南方讲话的发表,中国加速了改革开放的进程。同年召开了中国共产党第十四次全国代表大会,大会报告指出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学,改变国家包办教育的做法”,1993年2月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”,“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。民办教育推进到中高等职业教育和职业培训领域。
1997年,国务院颁布《社会力量办学条例》。这是新中国第一个规范民办教育的行政法规,标志着中国民办教育进入了依法管理、依法行政、依法办学的新阶段。1997年中国共产党第十五次全国代表大会提出了“科教兴国”战略,政府加大了教育改革与发展的力度。1999年夏,召开了全国教育工作会议,会议提出要大力发展民办教育。会议决定,在我国第十个五年计划期间,要基本形成以政府办学为主体,公办学校与民办学校共同发展的教育格局。
从历史渊源比较而言,中西方的私立教育都是国家整个教育体系的重要组成部分,西方的私立教育宗教色彩浓厚,在传播宗教思想,维护宗教体系方面扮演着重要角色,在很大程度上促进了文学艺术的发展。中国的民办教育是中国传统文化传承的载体,在思想意识形态上维系了整个民族的统一与完整;新中国成立后,民办教育作为独立的实体,对国家的教育与经济发展发挥了巨大作用,弥补了国家教育经费投入的不足,增加了教育的广度与深度,尤其在职业教育方面,成效卓著,影响深远。
二、法律保障的比较
西方国家其私立教育有着悠久的历史,在近代西方国家建立公立教育系统的过程中,由于平等、自由、民主等观念的影响,政府并不消除私立学校的存在,这样私立学校便与公立学校平等地存在于西方社会中。更为重要的是,各国都承认父母是其儿童所受教育的主要设计者,因而有为其子女选择所受教育的基本权利和自由。
西方国家私立学校虽然与宗教关系密切,但现代西方国家的私立学校的存在却有着坚实的法律基础。国家谈论很多的教育自由问题,很重要的一项内容就是承认私立学校的存在及其在国民教育体系中的地位。北欧的一些国家在教育自由问题上的举措更为激进,如丹麦宪法规定:父母和儿童的监护人有权为子女和被监护人选择公立学校系统之外的教育形式——独立学校或家庭教育。实行地方分权制的美国则由各州规定本州公民享受教育自由的程度,但1925年由联邦最高法院判定的一项案例是父母具有为子女选择入公立学校还是私立学校的权利。荷兰也早在1848年就以宪法形式规定:公民个人和团体有权开办学校而不用事先获得当局批准;现行宪法又规定:公民享有教育自由,这种自由包括自由开办学校,自由确定学校的理论基础和信仰。希腊宪法允许在公立学校之外,设立私立初中等学校。西班牙宪法规定个人和法人团体有权根据宪法规定的原则开办教育机构。意大利宪法规定只要不需政府拨款,公众团体或个人有权开办学校和其他教育设施。
中国传统教育向来是官学和私学并存,近代私立教育在清末一度是被官办学校所垄断的,后因立宪形势紧迫才开通禁令。清末,由官治走向自治,在时人看来,“所有议员自治职员审判官吏,非有法政之素养不足以趋赴事机,需才既众,自宜广加培成以资任使,若专恃官立学堂为途未免稍狭”,需要另辟办学渠道、扩大办学规模,进而培养大批具有专门知识的人才,进入立法、司法、执法和行政部门。也就是在这一背景之下,1910年学部奏议复浙江巡抚折,准予设立私立学堂。
其后取法日本法学教育模式,与官办学堂整齐划一。在1910年的《学部奏改定法政学堂章程折》中,虽明言“参考各国学制,拟具改订法政学堂章程三十一条”,但无论是其课程体系设置,还是其课程所反映的教学内容大多都蹈袭日本,这一局面及至民初也没有大的改变。为整肃私立教育,不仅在此前颁布的《学部奏议复浙抚奏变通部章准予私立学堂专习法致折》中规定,“各科课程、学生入学程度均按照官立法政学堂本科章程办理”,而且在《学部奏改定法政学堂章程折》中又申令,此后京外新开的私立学堂,均按照此改定章程办理。
及至民国,教育部在1912年公布的《专门学校令》中,又首次提出“专门学校以教授高等学术、养成专门人才”的教育宗旨,规定“专门学校学生入学之资格,须在中学校毕业或经试验有同等学力者”,将私立专门学校完全定位为高等学校层次。与此同时,在同年教育部颁布的《法政专门学校规程》,此时,私立教育立法虽处于模仿引进阶段,但较之以前明显趋于成熟。
任何一个国家的教育法律制度,都不可能游离于这个国家的社会政治制度。近代中国私立教育法律的发展史不仅反映了近代中国法律命运的变迁史,而且也折射出了近代中国政治制度的演变。“新政”之初,在清廷统治者看来,“盖科学皆有实艺,政法易涉空谈,崇实戒虚,最为防患正俗要领”,因而私立学堂“概不准讲习政治法律专科,以防空谈妄论之流弊”。一直至1910年,才因立宪政治对人才的急需而有限开禁。很显然,私立教育在近代中国的发展,不单单是教育事业自身发展的结果,政治因素的影响也至为明显。清政府在教育发展之初就已把兴办教育与政治稳定联系在一起,且服从于政治发展的需要,对教育本身的价值和特点重视不够,忽视了其发展的独立性。这就导致近代中国私立教育从一开始就染上了政治至上的病毒,并一直隐藏于其肌体中起着不同程度的破坏性作用,严重制约了私立教育的健康发展,使得近代中国私立教育在产生的阶段就是个先天不足的畸型儿。
时代落差造成的近代中国私立教育现代化变革,其形式上的模仿并不等于已认识到了西方近代私立教育的真正内涵。由于近代中国私立教育的现代化发展并非是传统社会的自我演进,而是在西方法文化与中国传统法文化的冲撞交融中整合而成的,从已经凝固的文化心理、情感和观念出发,中国传统文化必然对西方文化产生某种抗阻。在私立教育中,往往是封建思想的束缚依然故我,培养的只是“本领要新,思想要旧”的“新人才”。立法不过是极力模仿西方教育法律制度而已。这就使得在磨难中产生的近代中国私立教育陷入既丰富多样又肤浅粗糙的困境,最终难以形成一个适合中国国情的严密的私立教育法律体系。
新中国成立后,民办教育逐步发展,但中国的民办教育,真正具有法律保障是以1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》和2002年底颁布的《民办教育促进法》。民办教育立法的完善,使中国民办教育进入了蓬勃的大发展时期。由此可见立法对于教育何其重要,尤其是民办教育。
三、经费来源的比较
西方国家私立学校的办学经费主要靠学校自筹,一般有以下几种情况:
1.学费收入
是私立学校最主要、最稳定的来源。例如,在美国,私立中小学学费收入占学校经费的80%~90%,而且不同层次和规模的私立高等学校,其学费收入占学校经费的比例也不同。在日本,依靠学费办学是私立高校赖以生存和发展的一个重要因素,也是日本国、公、私立高校之间一个重大区别。私立高校以学杂费为主要收入来源(占70%以上)。国公立高校则以政府经费预算为主,其所占比例超过80%,而学杂费只占收入的10%左右。所以,如果仅从经济上去分析,那么便能得出这样的结论,即日本私立高校主要是依靠广大学生发展起来的,与学生家庭有密切关系,这也可以说是利用社会力量办学的一个重要方面。当然各国私立学校学费收缴的数额有一个限度和适度,必须考虑到私立学校与学生双方的利益,既要使校方在人才培养的费用上保持收支平衡并略有节余,同时也要为学生及其家庭所接收。正是这样,西方社会的私立学校受到了社会的欢迎。
2.社会捐助
主要有私人捐助、学校毕业生给予学校的捐助以及慈善民间团体和教会的资助。在各种私立学校中,私立中小学得到的社会捐助额较多。在美国,社会捐助成为私立大学的重要来源。美国联邦和个各州有较完善的税收制度,随着财产的增多,税率有较大幅度的提高,而捐赠给非营利性学校的财产和款项可以免税,这对个人财产及资金的投向起了较好的引导作用。在美国,社会对私立学校的捐助主要以基金会的形式来进行。毫无疑问这对改善私立高校的办学条件有积极意义。但另一方面也会限制私立高校的发展,使学校为了得到某种捐赠牺牲自己的利益,投其所好。如根据捐赠人的意愿调整专业、出让资料设备等,冲击学校的正常教学、科研及发展规划和秩序,降低私立高等教育的“公共性质”。
3.科研经费
有这种经费来源的亦仅限于私立高等学校,它们可以从各国政府和企业得到一定数量的科研项目经费。私立大学在政府或大企业的科研招标中,可得到相应的科研经费。公私立学校都可参加这种竞争,但能争取到科研经费的主要限于有科研实力的私立高等学校。
4.校产经营收入
一些历史较长、基础较好的私立学校还有一定数量的校产经营收入,包括房地产、书店、场地、设备出租等,其收入用于学校发展或纳入学校基金的部分可享受免税待遇,否则需照章纳税。一般私立中小学这种经营较少,较多的为私立大学。
5.政府补贴
西方国家为鼓励私立学校教育的发展,对私立学校大都给予一定补贴。在澳大利亚私立学校的总经费中,大约有13%来自国家补贴。美国公立中小学约有90%左右的经费来自政府拨款,而私立学校只能得到10%的政府补助。在英国,郡办学校的经费来自公共费用,其中80%以上由地方当局划款,其余的由中央政府根据各地的需要进行安排。独立学校(私立学校的一种)不能直接得到政府资助,地方当局根据学生家庭收入情况以及这些学生进入这类学校的人数补助一定的经费。
四、解决办法
中国的民办教育,总体而言,教育经费筹措渠道单一,个人及家庭交纳的学费几乎是学校办学经费的唯一来源,办学成本不断攀升,收支难以平衡。经费短缺问题已经成为目前我国民办学校发展过程中的一个最大的障碍。要改变局面,解决问题,借鉴西方私立教育很有必要。
1.立法至关重要
从美国私立教育发展来看,政府在与私立教育的关系上扮演了一个很恰当的角色,从制度上保证了私立教育的利益。在法律地位上,政府保障了公立、私立学校间无差异,都拥有同样的法律地位;在公共资源享用上,联邦政府不插手各州教育的事务,给予学校很大的自主权和平等的资源分配,彼此间的权限、职责范围界定得非常清楚。政府在教育市场中起到了一个很好的调节作用,私立教育机构也因为有了办学自主权和政府的制度保障而获得了办学所需的财力、物力支持,与公立学校按照法律、制度的规范在竞争中发展。我国的民办教育如果也能如此,经费短缺便可以得到有效缓解。
2.加强服务创收
当前我国民办学校服务收入在经费中占有的比例还很小,民办学校要合理高效利用自身资源,加强创收能力,通过从事辅助设备的经营业务,如学生宿舍、供膳设施、其他校内商店、旅馆、医院、房地产、设备出租等获得办学的一部分收入。还可以利用学校的资源,如教师、试验室、试验设备等,加强民办学校科研力度,积极参加经济和社会生活,支持企业技术改造,扩展科技创新,根据市场的需要有针对性地进行科研,推动科研成果的转化,拓宽办学经费来源渠道,增强资金总量的供给。
3.加强校企合作
加强与企业的紧密联系,争取企业积极投入资金,参与将科技成果转化为生产力。民办高校在教学的同时可开展与企业的合作,与企业一起兴建科学园区,共同研制开发新产品;与私人企业签订科研合同,促进科研成果运用于生产实际;与企业建立联合公司,直接将新技术转化为产品获取利润;为企业提供咨询根据企业对工作人员的需求,通过开办短期培训、远程教育培训、专业技术提高培训等方式利用学校现有资源,获取经费收入。吸引企业和企业教育集团投资办学,私营企业乃至较大规模私营企业集团的出现。
五、发展趋势的比较
西方国家虽然都有私立学校,但各国私立学校的数量和在整个国民教育体系中的地位却很不相同。现举三例加以说明。
德国私立学校较少,全国私立学校的数量和在私立学校就读的学生都不到总数的10%,其中初等教育中的私立学校数量最少,约占同级学校总数的1%左右;完全中学数量最多,约占总数的12%。在这两类学校中就读的学生数分别占同级学生总数的1.5%和13.4%。近几年,特别是两德合并之后,东部地区私立学校数量增多,但目前没有迹象表明私立学校比例会有较大变化。德国私立学校数量少,在校学生更少,这与政府对私立学校控制较严关系密切。