为切实保障无固定收入重残人员基本生活，根据省政府关于完善城乡建设居民最低生活保障标准增长机制，进一步加强社会救助工作的通知（苏政发[2006]137号）和省民政厅、财政厅、残联关于对无固定收入重残人员给予生活援助的通知（苏民保[2007]12号、苏财社[2007]127号）等文件精神，市政府于2010年11月印发了徐州市无固定收入重残人员生活救助实施办法（徐政规〔2010〕12号）（以下简称办法）。围绕贯彻落实办法要求，县残联就重残人员是否享有生活救助以及影响办法实施的有关问题等，组织人员深入农村、深入基层、深入群众，通过调查统计、信息分析、座谈研讨，形成这一报告，以期引起领导和有关部门对重残人员生活救助问题的关注。
一、沛县残疾人基本情况 加强残疾人救助体现了党和政府对残疾人事业的高度重视，对于维护残疾人的合法权益、提高残疾人家庭和社会地位、促进社会公平正义、实现全体公民共享改革成果具有十分重大的现实意义。为更好的推动我县残疾人事业发展，我们通过深入一线调查研究，全面掌握我县残疾人数量、类别、管理中的残疾人口信息，以期为有针对性地解决残疾人救助问题及制定长期救助政策预案提供参考依据。
（一）我县残疾人测算数据。以全国第二次残疾人口抽样调查、江苏省残疾人口抽样调查公告数据为依据，以沛县125万统计人口为基数进行推算，我县残疾人为7.92万人，占总人口的6.6。其中，七类残疾人口分别为视力残疾1.17万（14.81）、听力残疾2.38万（30.06）、言语残疾0.08万（0.98）、肢体残疾1.90万（23.96）、智力残疾0.61万（7.72）、精神残疾0.63万（7.97）、多重残疾1.15万（14.5）；
一、二级重残约2.25万（28.43），三、四级残疾5.67万（71.57）；
农村残疾人约5.87万（74.11），城镇残疾人约2.05万（25.89）；
残疾人家庭人口规模约3.4人，全县约有5.8万个残疾人户。
（二）残疾人入库信息。我县残疾信息库已录入残疾人78069人，其中，自2009年底至2011年5月30日，已申领第二代残疾人证的残疾人（以下简称为持残疾证人）18607人（见附表一），持证人数仅占录入人员的23.8，疑似残疾人尚未申办二代残疾人证的有59462人。
三 数据结果分析。一是残疾人领证积极。持证符合登记救助的重残人员为8642人，总量上占已采集信息残疾人总数的11，占已领二代残疾人证18607人的46.4，较省抽样调查的28低了17个百分点，说明已申领残疾人证的重残人员较为积极。但重残人员优先兑现优惠政策的结果，不能表明所有重残人员都已申领残疾人证。二是实际持证重残人员较少。目前实际登记在册的持证重残人员8642人，仅为符合应享受救助条件人员的一部分。一些长期足不出户的重残，因不便申办二代残疾人证，尚未领证。随着时间的推移和在保障政策的兑现与实际享受利益效应的推动，将会有更多的重残人员申领二代残疾人证，重残登记人数将增加到2.2万人左右。为此，在实际制定或执行办法时，应充分考虑一个时期内增长的救助人员数量，制定相对应的预案。
二、沛县重残人员生活救助情况 近几年来，县委、县政府把发展残疾人事业、保障残疾人权益作为改善民生的一个重点，针对残疾人生活中存在的不同困难，有针对性地在政策、规划、组织、宣传教育方面采取了一系列重大措施，为帮助残疾人康复、教育、就业、脱贫做了大量卓有成效的工作，残疾人的生活水平和质量不断提高，残疾人参与社会生活的环境不断优化，残疾人工作的基础不断加强。但由于资金投入、社会保障体系不完善等方面的原因，我县重残人员的生活救助水平还较低，相对于全县经济发展水平和全县人均收入而言，重残人员的生活状况仍然不容乐观。从调查的实际情况看，有几个问题需要认真研究和解决 （一）救助范围失衡。由于认识程度以及资金等方面的限制，各镇对重度残疾人救助存在明显差异，除煤电公司未实施救助外，湖西农场的救助比例达到90.57，大屯、张庄、敬安、新城区等镇区的救助比例均超过百分之五十，魏庙镇、开发区救助比例仅为5.32和5.07。
（二）救助人员不足。目前社会对重残人员救助执行不力，享受救助人员太少，全县享受救助的重度残疾人的比例为36.18，仅为三分之一多。据统计，目前全县共有持证重残人员8642人，应给予生活救助的7610人。当前，实际享受救助人数仅有2505人，仍有5105人没有得到相应的社会救助。（见附表三） （三）救助资金不足。按我县公布的今年低保标准（城镇320元/人*月，农村155元/人*月）预算，资金约为215.13 万元。随着政策落实效应，将有更多的重残人员申领残疾人证，进入救助范围。这就要求我们在实施救助时要有预案，同时要建立长期稳定的资金保障和增长机制。
（四）没有应保尽保。民政部门是以家庭为单位实施低保，这样就有许多无固定收入的重残人员家庭因不符合低保条件而无法享受低保待遇。这就要求民政部门必须按照省政府关于“建立健全临时救助制度，重度残疾人全部享受低保政策”要求，想法设法切实将重残人员全部纳入低保，争取上级更多的财政支持，减轻地方承担救助金的压力。
三、徐州市重残人员生活救助情况 根据省残联对各市落实重残人员生活救助工作调查评估所提供的信息（见附表四）可以看出徐州市在重残人员救助方面存在的不足 （一）救助需加大落实力度。全省各市都出台了救助政策文件，但政策兑现效果、享受救助的人数、城乡一体化覆盖水平等极不平衡。调查结果显示徐州救助情况政策落实最差，与徐州经济水平、城市地位极不匹配。
（二）救助资金缺乏预算。在资金来源问题上，唯独徐州没有按省文件规定采取财政统筹预算，残保金收入预算不仅无法承担救助金支出需求，全部救助资金从残疾人就业保证金支出，严重违反了残保金使用政策，基层残联系统反应强烈，给残疾人事业健康发展带来了严重影响。在省人大、省残联在执法检查中，多次对徐州存在的这一问题提出批评和整改建议。因此，必须对实施救助中存在的资金筹集等关键政策作出相应的调整，促进救残工作健康有序开展。
四、关于落实无固定收入重残人员生活救助资金来源政策的风险评估 （一）残保金无法承担“从残疾人就业保障金支出”重残人员生活救助需求。从2010年全县残保金收支情况与当前重残人员生活救助所需资金支出测算对比表（见附表五）可以看出，我县2010年征收残保金为214.8万元（含工作成本和上级国库分成）（表五第2栏），减去直接用于残疾人就业服务支出后，剩余6.2万元（表五第5栏）。经表2栏、3栏、5栏与11栏比较分析表明，即使把征收的残保金全部用于重残人员生活救助配套，尚不能满足当前所需的资金，因此，重残人员生活救助资金来源“从残疾人就业保障金中支出”是不切实际的。
（二）在重残人员救助中使用残保金存在一定的风险。残疾人就业条例明确规定，残保金是指国家为促进残疾人就业而设立的，由未安排残疾人就业或安排残疾人就业人数未达到规定比例的各类用人单位按年度缴纳的，是具有专门用途的政府性基金。有自己的特性。一是目的性。残保金专门以促进残疾人就业为目的，按比例安排残疾人就业为目标。二是补偿性。缴纳保障金前提是用人单位未按比例安排残疾人就业，缴纳保障金实质是用人单位对残疾人就业岗位权益的一种经济补偿义务，达到安排比例的则不需要缴纳残疾人就业保障金。三是缴纳的不确定性。保障金以年度核算，即用人单位可能使用残疾人不达比例就需缴纳保障金，用人单位根据年度使用残疾工人多少来决定的。随着依法推行就业和保障金征收力度的不断加大，单位使用残疾工人数量不断增多，同时保障金征收也会逐步减少，多缴、少缴或不缴。若达到比例，则不缴保障金，也就是今年缴纳并不确定，且多少不确定。四是用途专项的规定性。国家财政部残疾人就业保障金管理暂行规定第六条“保障金”专项用于下列开支五项支出中没有列到可用于保障生活救助；
省政府31号令第十六条规定残保金8项以上用途和江苏省残疾人就业保障金使用管理办法第五条使用范围六大项和第六条使用重点五十四小项中，仅把“补贴困难残疾人社会保障费用”列入其中一小项安排。
保障金的特点决定了使用保障金兑现重残人员生活救助承担一定的风险。一是从长期看，残保金来源政策无法保障兑现落实重残人员生活救助所需的长期增长的大量的资金需求，必然会导致办法难以落实，政策虚设，甚至由此引起一些列不安定风险。二是从当前看，残保金现实收入远远不能满足生活救助现实需要。从2010年残保金收支情况与救助需求对比则可以看出，如果在办法过程中使用保障金，势必造成政府不负责任的风险。三是残保金目的性很强。保障金专项用途和设立残保金本义目的不应改变，否则，将严重影响残疾人就业主要工作正常开展和残疾人事业健康发展，并承担违反残保金使用规定的风险。
五、 关于全面落实重残人员生活救助的建议 经过近几年的努力，应该说我县的残疾人社会救助体系已初具雏形，但还需进一步的完善，进一步加大救残力度，切实维护重残人员权益，把政府交办的好事办好，积极为残疾人救助事业建言献策。
（一）强化责任落实。民政部门要切实按照省政府“重度残疾人全部享受低保政策”。改变以户为单位纳入低保的做法，将现有持证在册的重残人员全部纳入低保，争取使用上级财政专项转移支付资金，达到使残疾人受益、促进稳定目的的同时，尽可能的减少地方财政支出的压力。
（二）强化协调配合。据了解，2009年省民政有近7000万元预算没有安排到苏北地区，2010年有近亿元预算的低保生活救助补贴。县财政、民政、残联等部门要紧密配合，积极向上级争取残疾人生活救助专项经费补贴，多渠道化解资金不足的难题。
（三）强化组织领导。必须切实加强对民政、财政、残联、卫生等部门的领导和协调调度，建立有效的工作机制。强化部门责任，使其做到各司其职，紧密配合，严格坚持标准，高度规范办事程序，建立重残人员生活救助工作信息平台，确保救助工作公开、公平、公正。
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