摘 要：事业单位改革的目的是在市场经济体制下重构国家事业制度，为此需要重新界定事业组织以确定事业组织的范畴。界定须有标准，界定标准需反映事业组织在社会功能、价值目标以及规范属性等方面的特点，并能够揭示其与其他社会组织的差异性。据此，事业组织应界定为提供公共服务、以实现公共利益为价值目标而享有公共权力并应受到公法规制的社会组织。
关 键 词：事业组织；界定；公共服务
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0071-11
收稿日期：2015-06-10
作者简介，何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号：13XFX007。
通说的事业单位是对目前属于国家事业编制中的社会组织的概称，本文所述的事业组织是指依据一定的标准纳入国家事业体制中的社会组织，其中也包括事业单位分类改革后仍应留在国家事业体制中的公益类事业单位。
现阶段，我国事业单位改革的路径是确定分类标准以便对现有杂乱无序的事业单位进行归类，并对不同的事业单位施以不同的改革措施。但在实践中，事业单位分类标准既未能完全准确地反映事业组织的本质属性，也未能解析事业组织存在的原由。究其原因，我国的事业组织为公权力机构所设立，履行公权力机构之公共服务职责，而目前对事业组织的设定缺乏明确的标准，对设立事业组织的公权力机构也缺乏相应的规范。笔者认为，事业单位改革的目的在于重构市场经济体制下的国家事业制度，为此，需要依照一定的标准重新界定事业组织从而划定事业组织的范畴。一方面，依据合理的标准清理整合现有繁杂的事业单位；另一方面，规范事业组织的设立及监管之行政行为。
一、事业组织的界定标准及其意义
在汉语词典中，“界定”有“解释”“（事物性质的）划分”等意思，同时也指逻辑学术语，即“下定义”。而“标准”是用来判定某类事物边界和构成的重要依据。何种社会组织依据何种标准归入事业组织类别就是事业组织的界定。界定须有标准，界定标准所要解决的问题是找出事业组织与其他社会组织之间的差异性，分析现行市场经济体制下事业组织特殊的社会功能和职能目标，以及在现代法治社会体系中的身份地位，而事业组织的这种特殊性决定了其存在的必要性。根据1982年《宪法》及相关法律法规的规定，事业组织被界定为国家发展各项社会主义事业的载体，即政府为履行国家事业职能而设立的社会组织。因此，界定事业组织的范畴，即是在市场经济体制下界定政府的事业职能范围及其履职方式。考察事业组织的界定标准，必须以政府事业职能的履职范围及履职方式为逻辑起点。自从1988年行政机构改革提出政府职能转变以来，在各级各类的官方文件中对我国政府的职能作了另一种表述，即公共服务、经济调控、市场监管、社会管理等，公共服务是同经济调控、市场监管、社会管理并列的政府职能之一。在此语境中，事业组织是市场经济体制下政府提供公共服务的一种组织形式。也就是说，只有界定了政府的公共服务范围并确定政府在公共服务中的角色，才有可能界定事业组织的范畴。
在市场经济体制下，界定政府的公共服务范围应当以承认政府、社会、市场三维结构为前提，在承认市场、政府、社会各自发挥作用的基础上，基于现代社会有限政府以及公共服务效率的考虑，政府提供公共服务应以必要为限。随着市场经济体制的确立及民间社会力量的增强，“有必要重新考虑国家在公共服务中的角色。这将不可避免地成为事业单位改革的核心问题，以及迈向‘服务型政府’的必要步骤。”[1]由于我国现行的事业体制是在计划经济体制下秉承着全能政府的理念建立起来的，因此，从总体上来看，随着市场决定性作用的发挥以及民间社会力量的壮大，政府应减少行政权力配置资源，压缩权力寻租的可能空间，减少社会控制，使政府职能呈现相对收缩的趋势，而事业组织的范畴也要相应地被压缩。
我国政府职能转变的另一个方向是公共服务职能的增强，但是否会因此而导致事业组织规模的扩大则取决于政府的履职方式。一般而言，现代社会政府履行公共服务职能的方式包括付费、监管及直接提供。[2]从我国目前的实际情况来看，提供公共服务的组织包括事业组织、公用企业、民办非企业单位及社会公益组织等。充分而有效率地提供公共服务既是我国事业单位改革的初衷，也是完善国家事业制度的目的之一。因此，要确定事业组织的界定标准，需要分析、鉴别目前我国公共服务供给体制中事业组织、公用企业、民办非企业单位等组织形式的差异性，这种差异性不仅体现在其提供的公共服务内容上，还体现在各类组织不同的价值目标以及为确保其组织目标的实现而设立的制度规范上。此外，由于公共服务与公共管理在基本行政理念、运作机制、价值目标等方面的不同，决定了行政机构与事业组织的组织及其活动特点、价值目标存在差异，公共服务更注重服务理念和服务意识，更注重平等价值，也更注重效率，正因如此，公共服务组织需要从传统的科层制、官僚制行政体系中独立出来。
综上所述，从社会功能来看，事业组织是政府直接提供公共服务的一种组织形式；从组织活动的价值目标来看，事业组织提供公共服务的目的是效率与公平，即实现国家发展社会主义事业的目的、服务型政府建设之行政目的以及社会公益目的。社会功能及价值目标也决定了事业组织利用公共资源、履行公法上的职责或义务等公法组织的特点，因此，其提供公共服务的活动应受到《宪法》《行政法》等公法规范。
二、事业组织界定标准之社会功能
任何社会组织都有其职能活动，或生产，或经营，或管理，或服务。事业组织也不例外，其社会功能在于提供公共服务。
（一）公共服务与公共管理
在广义上，可以将公共组织行使公共权力，利用公共资源所从事的各项工作都看作是公共服务。但笔者认为，对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义。本文所涉及的政府公共服务是狭义层面上的，即以公共资源满足公众生活、生存与发展等某种直接需求的活动或物品的总称。提供公共服务是政府的主要职能之一，与政府的其他职能如公共管理相较，公共服务有其具体的内容和形式。目前，我国理论界普遍认同对公共服务作以下划分，即根据其内容和形式将其划分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。[3]社会性公共服务是指为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务，主要包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。据世界银行统计，高收入国家的社会性公共服务已经成为政府公共服务的主体。[4]目前，我国的社会性公共服务主要是由政府举办的科教文卫等事业组织直接供给，这些组织都属于我国1998年《事业单位登记管理暂行条例》所界定的事业单位。