基于多中心合作治理的食品安全问题研究
[摘要]市场机制与政府机制在食品安全领域的失灵，产生了对多中心食品安全治理的制度需求。目前，我国建构食品安全的多中心合作治理模式应改变政府在食品安全领域的绝对主导地位，构筑食品安全社会参与治理的基础，促进食品企业的自我规制，构建第三部门参与食品安全治理的体制环境。
[关键词]食品安全；多中心；治理；第三部门参与
[中图分类号]R155
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2008)09-0023-03
近几年来，国内外食品安全事件的频发，引起了社会的广泛关注。食品安全问题已超出经济问题及一国的范畴，而转变为社会问题和全球性问题。严重的食品安全危机不仅影响到经济的可持续发展，而且威胁着社会的稳定。市场机制与政府机制作为治理食品安全问题的解决方案均已陷入困境，对多中心食品安全治理的制度需求已产生。
一、多中心合作治理的必要性和可行性
1．食品安全治理领域的“市场失灵”和“政府失灵”
食品安全涉及多数人共同利益，无疑是典型的公共物品，由于公共物品的非竞争性和非排他性特征；通过市场方式治理食品安全问题是很困难的。国内近年来频发的重大食品安全事件不仅损害了消费者的健康，破坏了市场秩序，降低了群众安全感，危及社会的稳定；而且进一步暴露了市场机制和政府机制在治理食品安全领域的双重失灵。
从治理的视角看，食品安全涉及公共利益，对其治理离不开政府、市场和社会的互动。在国外，特别是发达国家，食品安全问题是在比较完善的市场经济体系下产生的，食品企业和政府在食品市场演进中通过长期博弈互动，已在其作用边界范围内形成了动态均衡。行业协会等非营利组织在推动食品质量水平的提高上起了重要作用，多元主体参与食品安全治理的制度结构已经形成。
从国内的食品市场来看，据统计，2007年全国食品企业有44.8万家，其中10人以下的小作坊35.3万家，约占总量的78.8％，有组织的生产厂商数量仅占21.2％。这表明食品生产者的组织化程度很低。由于小作坊分散经营，且多数市场进入门槛低、生产条件简陋，市场机制对这些食品生产者生产不安全食品的约束作用极为有限。
面对食品市场的无序，多数人将其原因归结为政府的监管不力。客观的说，近几年来，为了应对严峻的食品安全形势，我国政府在食品安全治理上是付出努力的。2004年9月国务院对卫生部、农业部、工商总局、质检总局、国家食品药品监督管理局的食品安全监管职责进行调整，形成了目前的“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全管理框架。2007年8月国务院成立了由副总理任组长的国务院产品质量和食品安全领导小组(国务院办公厅关于成立国务院产品质量和食品安全领导小组的通知，国办发[2007]56号)，又一次调整食品安全的政府治理机制。此外，每年政府还会推动实行无公害食品行动计划、食品安全专项整治行动等。
政府的努力也确实在一定程度上遏制了食品市场的无序状态，但是食品市场10人以下小作坊占绝大多数的现实，形成了目前分散生产和分散销售的食品市场结构，这使得政府对食品质量的管理只能采取抽样检测的手段。同时，在这种市场结构下，即使发现了食品安全问题，对单个生产者或销售者进行惩罚，因其退出成本很低，安全责任可追溯性差，也不足以对其机会主义行为起到足够的威慑作用。另外，在利益机制的驱使下，这些小作坊还能够换个地方再生产和销售。政府治理虽然能产生一定的作用，但由于治理成本高昂，其作用也是有限的，存在一定程度的政府失灵。由此看来，政府机制与市场机制都有可能在治理食品安全问题时失灵。“政府失灵找市场，市场失灵找政府”的思路无助于问题的真正解决，日益复杂的食品安全问题越来越需要社会各方面的共同面对。
2．多中心合作治理食品安全的可行性
政府与市场对食品安全问题解决的困境，产生对多中心治理食品安全的制度需求。多中心一词最先由迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》一书中提出。在此基础上，文森特·奥斯特罗姆等发展并完善了多中心治理理论。该理论认为：管理好现代公共事务不能只有政府一个公共权力中心，除政府外，还需要诸多社会性组织参加政治、经济与社会事务的管理与调节；现代公共事务的治理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理。
食品安全涉及大多数食品消费者的共同利益，其在理念上和实践中一直与社会公共利益紧密相连，这种特点已经将食品安全与纯粹的私人事务区别开来，而被归属到公共事务范畴。一方面是现代经济社会的快速发展，食品工业化和市场化程度的提高，食品供应链的不断延长，使得参与食品生产经营的主体不断增加，食品从原材料供应开始到最终到达消费者手中，中间环节日益复杂，食品安全问题责任的划分和相应的治理也显得日益复杂化。另一方面，食品安全涉及的食品生产者、消费者、政府、第三部门等利益相关方中，任何一个都会由于自身局限性，而难以单独有效地解决食品安全问题。
食品生产者是食品安全的首要责任主体，毫无疑问有义务和责任参与食品安全的治理。另外，考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体(如社区等)的普遍成员联系起来就可能处于虚置状态。埃莉诺·奥斯特罗姆提出的自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论证明：人类社会大量的公共事务在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人们的自主组织和自主治理是更为有效的解决公共事务的制度安排。
现代社会除了政府和市场之外，还有第三部门。在一定的条件下，食品安全治理的困境，将依赖于政府、食品生产企业或农户和第三部门在食品安全领域形成一种有效和良性的互动关系。食品安全领域的第三部门多是由食品企业、消费者和各种志愿、兴趣组织组建的，如食品企业行会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等，它们拥有自己的章程和规范，并遵循它们在协商一致的基础上达成的契约。
第三部门参与食品安全治理，可以形成“压力集团”对政府进行监督，对政府制度供给带来竞争压力，促使政府加快食品安全治理的制度创新，从而达到多赢格局，建构一种“回应型”的制度创新机制。制度的每次均衡都是很多次制度博弈的结果，第三部门参与食品安全治理构建了政府和市场之问的桥梁，是政府与市场的中介，在食品供应组织体系中起到承上启下的关键作用，能培养和加强农户、食品企业的自律意识和自觉性。
随着食品领域非营利组织参与食品安全治理意识的增强，使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上，构建食品安全的多中心合作治理模式具有可行性。
二、食品安全多中心合作治理模式的建构