农产品、食品安全监管体制存在的问题与发展对策
摘要：分析了原食品安全监管体制实施过程中存在的监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散难以形成合力，整体行政效能不高等若干问题，研究新农产品、食品安全监管体制，提出建立农产品、食品安全的法规和标准体系，加强食品监管体制外的前置监管，进一步明确农产品、食品生产过程的监管及落实农产品、食品质量安全市场准入制度等解决相关问题的对策。
关键词：农产品；食品；监管体制；问题；对策
中图分类号： TS207.7；TS201.6文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）10-0480-04
收稿日期：2014-06-24
基金项目：江苏省盐城市农业科技创新专项引导资金（编号：YK2012029）。
作者简介：王志春（1972—），男，江苏盐城人，副研究员，主要从事资源环境研究。E-mil：wzcyzh@126.com。“民以食为天”，食品都是农产品或是农产品的加工产品，可以说没有不是来源于农产品的食品。农产品质量安全是食品安全的基础。农产品、食品安全是全民生存和发展的基础。党中央、国务院高度重视，人民群众密切关注。我国农产品、食品安全水平稳步提高，形势总体稳定趋好；但与国际、国内市场的需求仍有很大的差距，重大食品安全事故仍时有发生。按照党的十八届二中全会和第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》精神，《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号），设立国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。食品安全新的监管体制正在完善过程之中，本研究对食品安全监管体制存在的问题和发展对策进行分析，以期促进新监管体制的完善与提高。
1原食品安全监管体制存在的问题
由于食品安全涉及食品生产、加工、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重大责任。在“一个部门管不了”的情况下，原食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。原农产品、食品安全监管体制经过近10年运作，存在以下问题：
1.1初级生产，监管缺失
原农产品、食品安全监管体制虽然考虑到“从土地到餐桌”全程控制，由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；但实际上监管主要停留在制定标准、操作规程环节，缺少对“从土地到产品”各环节实质上的监管，特别缺少对初级农产品的“污染源”进行有效监管，基地环境质量和农业生产资料。
1.1.1基地环境缺少监管环境是生产质量安全农产品及食品的基础条件。国家标准、农业部标准都有相关质量安全农产品生产基地的环境要求和环境认证程序。质量安全农产品生产基地对周边环境有原则性要求，生产基地应选择在无污染和生态条件良好的地区，应远离工矿区和公路铁路干线，避开工业和城市污染源的影响，同时生产基地应具有可持续的生产能力。但部分政府机构却在生产基地附近规划工业开发区，甚至兴建污染严重的化工企业。承担产地环境检测的机构，对产地大气、土壤、水源等取样检测，再根据相关环境因素数据指标和检测结果，出具产地环境检测报告。但是否认真执行标准，是否严格执行检测程序，就缺少监管。如：有些环境检测机构不按规程到实地考察、取样，让申请单位送样；申请单位环境质量达不到标准，就到环境质量能达到标准的地方取样，甚至干脆用商品纯净水冒充水样。生产过程中更没有对产地环境保护和改善的监管措施。
1.1.2生产资料没有监管农业生产资料是生产质量安全农产品的关键因素，农产品、食品中有毒有害物质主要来自化学肥料、化学农药、兽药、饲料、饵料、饲料添加剂、食品添加剂和本不该在农产品、饲料、食品中使用的化学合成物质。但对农业生产资料的生产、销售，对某些不该在农产品、饲料、食品中使用的化学合成物质生产、销售却没有监管；根本没有考虑从有毒有害物质源头控制。部分高毒、高残留农药依然生产，部分明令禁止生产使用的化学农药依然有“地下工厂”秘密生产、销售、使用。某些有毒有害物质能以冠冕堂皇的名称投入生产、销售，并添加到饲料或食品中；某些不该在农产品、食品生产过程中使用的化学合成物质（添加剂、加工材料），能不受控制进入农业和食品加工领域。如：瘦肉精（盐酸克伦特罗）、蛋白精（三聚氰胺）都以诱人的名称生产，并添加到饲料中；更有甚者为了掩盖牛奶渗水，三聚氰胺加入牛奶，以致发生震惊全国的“三鹿奶粉”事件。又如硫磺、工业双氧水、吊白块（甲醛次硫酸氢钠）、甲醛、酸性橙、胭脂红、苏丹红、亚硝酸钠等有毒有害的化学物质，都进入了农业和食品加工业，导致食品安全事件的发生。
1.1.3生产过程难以监管 因为未严格实施农产品质量安全市场准入制度，有毒有害物质超标的农产品还都卖得出去，千家万户个体农户无视一切农产品、食品质量安全标准和操作规程，生产中仍然我行我素。面对一盘散沙的分散的小规模生产，在生产过程中难以监管操作规程的实施和生产资料的使用。这个问题虽不如很多食品安全事故那样轰动，但却是农产品、食品安全最根本、最严峻的问题，也是我国农产品、食品质量安全水平低于国际水平的根源。
1.2多个部门，分段监管
分段监管的体制虽然明确相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。
1.2.1分工盲区，疏漏监管在“田间到餐桌”的各个农产品、食品生产、经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门监管，实际上从初级农产品生产到食品销售的过程中还存在不少监管的盲区，疏漏了必须环节。如“三鹿事件”中，三聚氰胺的源头——奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围。
1.2.2重复监管，相互推诿消费者投诉产品质量问题，质监部门、工商部门、食品药品监管部门都有管理职能，但部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿[1]。
1.2.3流于形式，放弃监管很多环节的监管流于形式，放弃监管。如工商部门负责食品流通环节的监管，绝大多数大型农贸市场都设置了农产品安全检测点，并配置了相关检测人员和简易的速测仪器设备；但这些农产品安全检测点大多数是流于形式，平时根本不对农贸市场的上市农产品进行检测，上面来检查或搞什么活动就把仪器设备搬出来亮亮相，如此而已，根本放弃监管。