摘 要 1949年以来，我国中职教育经历了从免费到收费、从补贴到近于回归免费等政策变迁历程，政府投资层级逐渐下移，逐步形成了多元化投资体制。在新的经济社会发展时期，中职教育投资表现出政府投入总量不足、比例偏低以及不同区域间投入不平衡等现象，以及社会投入规模较小、个人投资热情不高等问题。进一步完善中职教育投资体制，需要提升政府投入级别，扩大政府投入总量，积极鼓励和广泛吸引社会资本投入中职教育，并适度减免中职教育学习者的投入。
关键词 中职教育；投资体制；历史变迁；现状分析
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）19-0052-05
一、我国中职教育① 投资体制的历史变迁
以新中国成立60多年来发生的教育投资体制改革重大事件为节点，将我国中职教育投资体制的历史变迁过程分为以下四个阶段。
（一）“统收统支、分级管理”阶段（1949～1953年）
新中国建立初期，我国学习原苏联经验，建立起高度集中的计划经济体系，实行“统收统支、三级管理”的预算财政体制。所谓“统收统支”，是指地方政府代理中央政府组织财政收入，全额上缴国库。地方政府的一切开支均由中央政府统一审核，逐级拨付。所谓“三级管理”，是指实行中央、省（直辖市、自治区）、县（三级）分级管理。在此背景下，我国所有中职学校的各项经费也都列入国家预算，由中央财政统一安排，形成了“决策高度集中，投资主体单一，以国家指令来调节资源配置，多头管理”的投资体制[1]。1952年3月，政务院《关于整顿和发展中等技术教育的指示》规定，“中等技术学校的经费，应按三级财政制度，分层负责解决。中央、大行政区及省（市）人民政府有关业务部门应将技术教育经费作为建设资金的一部分列入自己的预算”。同年，教育部制定《中等技术学校暂行实施办法》，规定“中等技术学校的经费，按财政制度由各主管部门拨给，由学校编造预算，报主管部门批准”。
在计划经济体制的宏观背景下，中央政府成为中职教育唯一的投资者。当时，国有企业属于政府附属生产部门，没有自主经营权。部分大型国有企业虽然建有隶属于自己的中职学校（含技工学校），但其经费均由其主管部门列入年度预算，由财政给予保证。社会其他机构及个人则由于经济条件所限，无力投资中职教育。中职教育接受者自身仅负担书费、生活费等支出，而且国家通过发放助学金（或称生活补贴）的形式，给予困难学生补贴，其额度基本能够满足学生的生活费用。与高等教育一样，全国中职教育近于免费状态，毕业生就业实行国家“统包统分”模式。
（二）“条块结合、块块为主”阶段（1954～1978年）
1954年之后，我国财政状况逐步好转，开始了大规模的经济建设。在坚持中央统一领导的前提下，地方政府的财政管理权限逐步扩大，实行了“分类分成”的预算收支办法。地方年度收支预算由中央核定，超额完成预算收入的，按原比例分成，年终结余安排下年度使用，无须上缴。1958年，中央再次扩大地方政府的财政权力，实行了“以收定支、五年不变”的财政政策。中职教育管辖权开始下放，建立起“条块结合、块块为主”的投资体制，增加了地方政府筹措中职教育经费权限，贯彻了“统一领导，分级管理”的原则[2]。1959年，国务院批转教育部、财政部《关于进一步加强教育经费管理的意见》，要求各级政府财政部门和教育行政部门根据“条块结合、块块为主”的精神加强协作，共同管好教育经费。文革时期，我国财政体制变动频繁，财政权力又开始向中央集中，中职教育经费的使用与管理处于混乱和不稳定状态。
此期，中央政府虽然仍是中职教育投资的主体，但地方政府开始发挥重要作用，实现了“三级共管”。作为政府附属生产机构——企业举办的中职教育所需经费仍纳入主管部门预算，由财政核拨。社会其他机构及个人均无经济实力投资或捐赠于中职教育。中职教育学习者自身仍仅负担书费、生活费等支出，全国中职教育仍处于免费时期，国家继续实行毕业生“统包统分”就业政策。
（三）“支出下移、收取学费”阶段（1978～1992年）
改革开放以来，我国开始实行“分级包干”的财政管理体制，并在1980年、1985年和1988年进行了三次调整和完善。1985年，中共中央作出《关于教育体制改革的决定》，推动了“中央放权给地方，地方也逐级放权，直至乡镇”的教育体制改革。首次规定了“两个增长”，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于经常性财政收入的增长。强调“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”，“发展职业教育要以中等职业技术教育为重点，发挥中等专业学校的骨干作用”，“充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励激励个人和其他社会力量办学”。中央《决定》规定了政府对职业教育的投入责任，扩大了地方办学自主权，调动了地方办学积极性。1991年，国务院又作出《关于大力发展职业教育的决定》，提出“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”，“各级政府、各级财政部门、各有关业务主管部门及厂矿企业等要从财力和政策上支持职业教育的发展，努力增加对职业教育的投入”。中职教育形成了政府、行业、企业、社会力量共同投资的雏形。
此期，虽然国家提出了多渠道办学的方针，但市、县政府成为中职教育投资的主体。计划经济体制时期所形成的国有企业举办技工学校，多数也随着“减轻企业负担“、”企业不再办社会”以及“国企改制”等改革措施的推进而转为地方政府管理。少数大型国有企业举办的职业学校或技工学校或保留、或扩建为职业技术学院，面向全社会培养技能型人才。1985年，随着中职学校毕业生“供需见面、双向选择”就业政策的实施，中职学校开始实施收费政策。接受中职教育的学生需要在原来自行负担书费、生活费等的基础上，开始缴纳学费、住宿费等，中职教育投资呈现出多元化态势。
（四）“多元化投资制度初步形成”阶段（1993年至今）
党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制后，国家颁布了《中国教育改革和发展纲要》，提出到20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标，“八五”期间各级财政支出中教育经费所占比例全国平均不低于15%，切实保证教师工资和生均公用经费逐年增长。1994年，国务院实行“分税制”财政体制改革，对中职教育投资体制改革提出了客观要求，也为地方及民间举办中职教育带来了契机。1996年，全国人大颁布《中华人民共和国教育法》，明确规定“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源”。2002年，全国人大颁布实施《民办教育促进法》，吸引了大量民间资金投入到中职教育中来，出现了教育部门与行业、企业联合投资、新兴经济体投资以及公办学校改制吸引投资等多种方式，民办中职学校成为推动职业教育发展的重要力量。
此后，中央财政也大幅增加了职业教育投入，重点支持了职业教育实训基地、县级职教中心和示范性中职学校等建设项目，组织实施了“中等职业学校教师素质提高计划”。2006年，国务院确定对中职学校学生实行资助政策，引导青少年报考中职学校。2009年，国家开始对中职学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费政策。2010年，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》，明确指出要加大教育投入，完善投入机制，加强经费管理。2012年，国务院将中职学校学生资助面扩大到所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生，客观上降低了个人对职业教育的直接投资，使中职教育又趋向于免费状态。
二、现行中职教育投资体制存在的问题
我国中职教育投资体制的历史变迁过程表明，政府、社会和个人是中职教育投资的三大主体。新中国成立后至改革开放前，我国免费向民众提供中职教育服务，社会和个人投入极少，这与当时的计划经济体制和“精英教育”状况有关。改革开放以后，我国逐步建立起多元化投资体制，有效促进了中职教育的规模化发展。但是，随着中职教育“羊皮效应②”的逐步消失，中职教育现行的投资体制也暴露出一些亟待解决的问题。
（一）政府投入尚未满足中职教育发展的需求
1.政府对中职教育的投入总量依然不足
目前，我国虽已初步构建起多元化的中职教育投入机制，但行业、企业对投资中职教育的积极性不大，个人投资的热情也不高，政府仍然是中职教育投入的主体。国家规定“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”，导致出现了“上级出政策，下面出资金”的现象。林小昭等[3] 报道了国家审计署对全国18个省（自治区、直辖市）54个县（市、区、旗）的财力保障调查状况，发现上级政府虽然不断下放事权，但相应的财权并未下放，事权与财权不匹配。县级政府在教育、民生等方面的刚性支出责任不断增加，而现行的“分税制”财政体制导致县级财力仅够“吃饭”，发展社会事业财力明显不足，全面落实国家政策的难度较大。多数县级政府更倾向于将有限的资金用于普通教育的发展，中职教育投入明显不足。
2.中职教育投入占教育投入总额的比例偏低
中职教育需要实习、实训设备及相关材料等投入，对资金需求明显高于同级普通教育。现实情况是，中职教育在国家教育经费投入总额中所占比例呈逐年下降趋势。教育部公布的全国教育经费执行情况结果表明，2000年我国教育经费总投入为3849.08亿元，中职教育投入为365.20亿元，占教育经费投入总量的9.49%。2011年我国教育经费总投入为23869.29亿元，其中中职教育投入1408.10亿元，占教育经费投入总量的5.90%。从生均公共财政预算教育事业费看，2011年全国中职学生平均为6148.28元，仅为普通高校学生的44.30%，为普通初中学生的93.98%，仅比普通高中学生高2.48%。在各种实习、实训材料价格不断上涨的形势下，经费紧张所导致的实习、实训材料短缺直接影响到学生操作技能的训练与提高。
3.不同办学主体及不同区域间投资不平衡
目前，我国中职学校实行中央、省、市、县等多级办学体制，经费分别由相应级别财政负担。现行的“分级分灶吃饭”财政体制，直接决定了各级政府对中职教育的投资能力。总体情况是，中央所属中职学校经费状况好于省属，省属好于市属，市属好于县属。同时，由于我国区域经济发展水平差异较大，中、西部地区中职教育投资明显少于东部地区。教育部公布的全国教育经费执行情况结果表明，2011年北京、天津、上海中职学校生均公共财政预算事业费分别为1.87万元、1.30万元和1.47万元，而湖北省仅为0.38万元，安徽、河南、重庆、四川、贵州、河北等省（市）中职学校生均公共财政预算事业费均在0.50万元以下。此外，国家规定职业教育生均经费不应低于同级普通教育，但很多省市未达到这一要求。2011年，北京、天津、河北等12个省（市）中职学校生均公共财政经费低于普通高中。其中，北京、天津、上海3市中职学校生均公共财政经费分别低于普通高中34.56%、18.74%和38.12%。
（二）行业、企业等社会投入尚未形成规模
计划经济体制下的行业组织和国有企业属于政府管理部门和生产部门，行业、企业兴办的中职学校所需经费可按照行政隶属关系由财政部门予以保证，实质为政府通过企业这一组织形式对中职教育的间接投资。而多元化投资制度下的行业、企业对中职教育的投入则完全是一种市场行为或社会行为，建立在行业、企业履行社会责任的基础之上，与计划经济体制下行业、企业举办中职学校投资办学有着本质区别。中职教育培养的技能型人才主要为行业、企业服务，行业、企业理应积极参与。但现实是，中职学校更习惯于接受政府及教育行政主管部门的指令，对行业、企业提供的市场信息或难以接受，或欲有所作为却无能为力，这在一定程度上影响了行业、企业参与中职教育的积极性。同时，由于我国高等教育规模的迅速扩张，大学生就业市场供过于求，企业可从人力资源市场上随意选拔所需人才，无需负担任何教育成本。尽管国家提出了充分依靠行业、企业发展职业教育的政策，但行业、企业投资中职教育的热情却越来越低，社会捐赠数额也远远低于同级普通教育。