关键词：英国;基础教育;学校改进;政策演进
学校改进是英国政府近30年教育政策的重点内容。之所以进行改进，是因为一些教育薄弱区域、薄弱“学校群”的存在可能产生的不仅是“失败”的学校，而且会产生“失败”的学生、“失败”的公民与“失败”的社会。英国1992年教育白皮书指出“没有优秀的学校，我们的儿童无论在个人、道德或经济方面都不可能有大的发展。学校给个人提供什么，它们也给社会提供什么”[1]。因此，自撒切尔时期开始，英国政府将改造薄弱学校、推动学校改进作为教育改革的目标。本文探究英国基础教育学校改进政策的有效经验，以期为我国学校改进的理论与实践提供一定参考。
一、举措及其特征
英国基础教育的管理权一直都掌握在地方政府手中，且由非政府组织举办的私立学校教育质量普遍高于由地方政府举办的公立学校。作为世界上第一个工业化国家，在历经两次世界大战后，英国经济实力急剧下降，国家的复兴与严峻的国际竞争形势对人才质量提出了更高的要求。在此背景下，作为人才培养主体的公立学校普遍存在质量低下、活力不足等问题，引起了英国各界人士的忧虑。
（一）1987-1997年：以“政府+市场”的“双控”方式激发学校办学活力
20世纪80年代，撒切尔夫人上台后，运用铁腕手段进行体制改革，一方面加强政府对教育的管理权与对教育内容的控制，另一方面引入市场机制，放开教育选择权，刺激公立学校开展竞争。其施政纲领鲜明地体现在1988 年的《教育改革法》（Education Reform Act）中。该法律有如下五条规定。第一，实施国家统一课程（National Curriculum），结束英国教育史上从未采用国家统一课程的传统，打破地方教育当局、学校和教师对于课程和教育内容的垄断。第二，设立全国统一考试制度，将义务教育分为四个学习阶段，规定在每一学习阶段结束或临近结束时，学校要对学生的每门科目进行评估。第三，实施政府拨款维持学校（grant-maintained schools）政策。第四，实行“开放招生”与按就学人数分配教育经费政策。将招生权由地方教育当局转移到学校，进一步扩大家长的择校权。第五，设立新型中等教育机构——城市学院（City College）。城市学院包括独立的城市技术学院（City Technology College）与城市工艺学院（City College for the Technology of the Art）。城市学院必须在城市地区开设，为所在地区的11～19岁学生提供教育。其约 80%的办学经费来自政府，20%由当地企业赞助。学校采取“校内教学”与“到企业中实践”相结合的教学方法，既给予企业参与学校教育的机会，又使学校与工商界保持密切的联系，培养企业所需的精通技术的人才。
这一阶段的特点是公立学校的办学自主权增强，政府将教育款项直接划拨给学校，由学校董事会管理学校。例如，在学校的标准招生人数范围之内，家长可为孩子跨区择校;对不符合招收标准和不具备招生能力的学校，经教育大臣同意，地方教育行政当局和学校董事会可降低该校的标准招生人数。地方教育当局按照经过批准的公式给本地区学校分配经费，根据公式，75%的经费根据在学人数划拨。
（二）1997-2007年：以“政府+社会”的“双扶”方式激发“学校群”的发展动力
针对撒切尔政府时期教育改革带来的学校优胜劣汰严重、过度关注排名、薄弱学校处境艰难等问题，以布莱尔为首的新工党政府在“第三条道路”理念的指引下，一方面坚持撒切尔政府增强政府对教育管理、教育内容控制力的政策，另一方面将平等、合作等原则引入教育，借助多方力量为教育薄弱地区、薄弱“学校群”、弱势群体学生提供支持与帮助。例如，1997年，颁布《卓越学校》（Excellence in School）白皮书，指出英国教育问题的症结是两极分化，今后的教育改革将着眼于大多数学生， 而不是少数学生，并将教育薄弱地区和薄弱学校作为改革的突破口[2]。1998年颁布《学校标准与框架法》（School Standards and Framework Act），提出将薄弱地区的公立学校的管理权向社会公开招标;实施教育行动区（Education Action Zones）计划，积极引进校外力量参与薄弱学校的管理与运作，为薄弱学校带来新的管理思路、经验和资金。1999年推出城市教育卓越项目（Excellence in Cities Programme），针对评估中所发现的薄弱学校主要集中于城区公立学校的问题，在薄弱学校集中的城区，开展专门学校和示范学校计划，实施天才学生计划，开办全新的学习中心网络系统，鼓励学校对学生分组施教，加强学校领导能力，以及为每个需要单独解决学习障碍的学生指定学习辅导员等。[3]
2001年，布莱尔政府再次强调确保英国教育持续追求卓越、创新和多元的教育质量，颁布《学校：实现成功》（Schools： Achieving Success）白皮书，并“创造机会使商业及社会志愿力量与国家及地方教育当局一道，打破处境不利学生因为在薄弱学校受教育而学业失败，进而处境更为不利这一循环”，基于撒切尔政府城市技术学院政策经验，实施了城市学院制学校（City Academy）计划。2002年，发布《2006年教育计划》，在教育战略中明确提出对薄弱学校实施更早和更有效的干预，以逐年减少薄弱学校数量[4]。2003年，开展致力于提高伦敦地区教学质量的伦敦挑战计划，使伦敦的城市贫民区学校成为全国教育质量提升速度最快的学校。2005年发布《为了全体学生的更高标准和更好的学校：家长和学生的更多选择》（Higher Standards Better Schools for All： More Choice for Parents and Pupils）白皮書，强调家长对学校有更多知情权，改变地方教育当局角色，提高督导效率等，以确保每个孩子都能接受优质教育。2006年，《教育与督导法》（The Education and Inspections Act）规定，英格兰地区享受政府拨款的所有学校可以与任何校外机构结成合作关系，鼓励优质学校充分利用法律赋予的权力，使薄弱学校成为自己的“信托学校”。
此阶段的政策侧重通过变革学校的运作方式，加强学校间、学校和地方教育当局间的合作，建立学生发展支持体系，以满足不同学生的发展需要。同时还加强政府、地方教育当局和学校间的联系，鼓励高校和薄弱学校结盟，帮助薄弱学校建立优质教师队伍。虽然优质学校越来越多，但卓越教育尚未在全国实现，尤其在一些长期教育质量不佳的地区，由于缺乏改进能力，教育质量还在不断下降。
（三）2007-2017年：以“政府+社会+学校”的“三元互助”方式提升学校发展能力
2007-2010年，布朗政府在学校改进方面进行了许多探索，取得了明显成效。一方面，制定行动计划，改善办学条件。例如，教学优先项目（Teach First Programme）安排优秀毕业生在伦敦等地的薄弱中学任教;针对中学的先锋伙伴项目（Leading Edge Partnership Programme）鼓励优秀学校帮助与改造薄弱学校，共同应对教育挑战。另一方面，政府加强对学校的监管，联合社会力量促进学校转型。针对运营失败的学校，采取由临时委员会接管学校、由临近成功的信托学校或学校联盟接管学校、将学校转化为学院制学校（Academy School）的做法。例如，在教育资源不足或学校不达标——包括英语、数学在内的5门普通中等教育证书考试（GCSE）中达到C级以上的学生总人数在30%以下——的区域，建立学院制学校或将不达标学校转换为学院制学校，并对其加强支持。学院制学校直接从国家政府而非地方政府获得经费;由学院信托（trust）组织运营，信托组织负责招聘教职工;一些学院制学校可以拥有企业、大学等赞助者，赞助者对学校的改进表现负责。学院制学校项目不断扩展，法律也进行了相应修订。例如，地方政府可以以共同赞助者（Co-sponsors）的身份参与学院制学校运营;大学、城市学院、其他学校作为赞助者举办学院制学校时，不必再交纳200万英镑的赞助费等[5]。2015年7月，学院制学校已从最初的83所增长至4722所，截至2016年12月1日，大约2/3的中学和1/5的小学变成了学院制学校。[6]
2010 年，英国教育部发布了《教学的重要性》（The Importance of Teaching）白皮书，力图依靠学校之间的协作，构建自我改进的学校系统，改善学校教师与领导者的招募、选拔和培训机制，给予教师和领导者更大的权力，给予学校更大的办学自主权[7]。2016年7月，特蕾莎·梅上台，她指出教育薄弱地区的学校阻碍了贫困家庭学生向上流动的可能性，而有证据显示进入文法学校（grammar school）①的贫困家庭学生更能取得好的成就，因此要求对文法学校解禁，使之成为包括学院制学校、自由学校等在内的多样化学校系统中的重要类型。之后，英国政府先后于2016年10月和2017年1月选出12个贫困的教育薄弱地区，作为“机会区域”（Opportunity Areas）。每个“机会区域”不仅可以获得几百万英镑的拨款，还可以获得一揽子教育项目的优先选择权。区域内的儿童、青少年从幼儿园到毕业、工作都将获得支持，强有力的赞助者领导的学院制学校也将在共享专业和经验、帮助发展新能力等方面扮演关键性角色[8]。第一批“机会区域”的支持方案已发布于2017年10月，第二批“机会区域”方案正在制订过程中。到2020年，地方教育当局将不再举办公立学校，而是引导学校向学院制学校转型，专注于其核心职能。
这一时期英国政府深知，薄弱学校的存在不仅是对受教育个体教育平等权益的伤害，还是对国家竞争力的重大威胁。2016年3月，英国教育部发布了重要改革文件《教育卓越无处不在》（Educational Excellence Everywhere）白皮书，秉持让每名儿童获得优质教育的理念，改革旨在缩小地区差异，使每名学生无论在哪里上学、家庭背景如何，都可以接受卓越教育。在具体改进方面，注重教师如何教和对学生动机的激发，注重教师激发学生学习动机方面的研究与训练，以及增强并保持学生的学习动机，特别是对于在数学方面有困难的学生，迅速采取措施以防止其掉队[9]。英国政府对学校改进的重心界定主要围绕着教育服务供给的对象——学生来展开，聚焦学生发展与对学生发展的保障，且以全国学校表现的平均值为参照。除去与其他公立学校一样要遵守相同的招生入学、提供特殊教育以及开除学生的规定外，学院制学校比地方政府管理的公立学校享有更多的课程开设、教师聘任等权力。
二、实践效果
（一）坚持政府主导地位，以市场机制保证学校自主办学能力
英国学校改进强调政府对教育管理权力的上收与市场机制在教育领域中发挥作用，通过这种“双控”方式，期望对基础教育的薄弱环节——公立教育进行变革，激发学校的办学活力与动力。政府关注的是结合政府与社会的力量，对以城区为代表的教育薄弱地区“学校群”进行改进，维护身处教育薄弱地区的弱势群体儿童的平等受教育权并提高该地区的教育质量。而经过系列变革，公立教育“一潭死水”的局面确实被打破，学校之间的办学水平很快拉开了差距，好的学校“人满为患”，差的学校“门可罗雀”，甚至被关闭。与此同时，针对部分地区“校舍不足导致学生入学困难，学校内普遍存在种族、性别和贫困歧视，地方官僚主义造成教学形式单一”等问题[10]，卡梅伦联合政府还在学院制学校基础上，创办了自由学校（Free School）。该类型学校由政府举办但不由地方政府运营，拥有更多的自主权，包括：自主设定教师薪酬及条件;自主改变学期与学生在校时长;不必遵守国家课程标准[11]。自由学校属于非营利学校，慈善組织、大学、私立学校、社区与宗教团体、教师、家长、企业均可申请开办自由学校。其类型多样，涵盖普通中小学教育与技术教育领域[12]。到2015学年结束时，有252所自由学校开办，且70%的主流自由学校开办在需要额外学位的地区。这些成绩的取得，主要是由于学校体制的根本性转变。英国学校改进政策将追求公平与提高质量相结合，通过政府、社会与学校的联合，改革学校办学主体与形式，给予学校充分的办学自主权与扶持，提升学校办学能力，让身处弱势的学生拥有开发潜能的机会。