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摘 要： 城市化伴随着人口及资源的高度集聚，必然引发城市承载的边界问题。如何解决当下的大城市发展困境是对可持续发展提出的重大挑战。作为自然资源匮乏的岛国，新加坡在提高城市承载能力上取得了瞩目成果。本文基于承载力和韧性城市两大理论，构建了城市综合承载力的分析框架。新加坡在资源高效利用、基础设施配置体现人文关怀、产业转型与空间布局并重、围绕“组屋”提供公共服务、建设智慧政府等方面的实践做法值得学习借鉴。未来我国城市建设应该精准规划与减量规划并行，坚持以人为本，重视“里子”工程，融入城市更新，建设智慧城市，提高城市政府的治理能力。
关键词： 城市承载力;韧性城市;新加坡
随着城市规模的不断扩大和人口资源的不断集中，城市承载力成为制约城市发展的关键变量，引起了理论界和实践界的普遍关注。新加坡建国以来在城市承载功能提升方面的实践具有重要的参考价值。作为一个小岛国，新加坡自然资源极度贫乏，却用了不到半个世纪的时间把一个“小渔村”建成一个世界级的“花园城市”，成为城市发展的样板，各国争相效仿学习。新加坡如何在有限的资源条件下提升城市综合承载力？它有哪些经验启示值得我们学习？这是本文要回答的问题。
一、城市承载力系统的分析框架
国内外关于新加坡城市建设的研究数量众多，学者们从不同角度对其城市建设经验进行了探讨。宏观层面上，王君对新加坡“花园城市”建设的发展历程进行了梳理[1]。具体而言，李俊夫等人阐述了新加坡公共住房体系的政策内容和特色[2];罗兆广介绍了新加坡交通需求管理的策略[3];郑捷奋、刘洪玉从交通政策与住房规划配套的角度探讨了新加坡解决交通拥堵的措施[4];马亮总结了新加坡电子政务在各领域运用的实践[5]。但是，从城市承载力的视角出发来探讨的文献较少，亦未能提出一个综合的理论分析框架。
近年来，从生态城市、低碳城市、绿色城市、海绵城市、智慧城市到韧性城市，城市建设理念不断更新。它们代表了城市发展的新理念和新趋势，“城市承载力”概念更是备受关注。
“承载力”这一概念最初来自工程地质领域。随着城市化和工业化的快速发展，产生了土地资源承载力、区域人口承载力、生态环境承载力等一系列相应的理论[6]。在此基础上衍生出城市综合承载力的概念，泛指城市的资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城市人口及社会经济活动的承载能力[7]。它已不再局限于资源环境的范畴，拓展到了社会经济活动等领域。本文中的城市综合承载力是指在环境资源和基础设施容纳人口数量的基础上，城市承担的就业、生活质量等方面的能力。其中，硬件承载力强调环境系统对城市人口社会与经济活动的支撑能力;软件承载力则从制度、科技、管理及学习等方面提高对承载力的正面影响[8]。
韧性城市则强调让城市具备适应复杂变化和应对外界冲击的能力。韧性联盟（Resilience Alliance）将韧性城市看作是城市系统消化、吸收外来干扰并保持原来结构、维持关键功能的能力[9]，韧性城市包括两方面内涵：一方面，城市系统要调整自己并具备抵御外来打击的能力;另一方面，城市系统要拥有将机遇转化为优势的能力[10]。韧性城市理论在经济方面，强调要提高应对经济动荡的能力，建设多元化的经济结构，主张包容各种经济成分和阶层;在城市工程方面，强调基础设施和社区建设应对突发事件的能力，以及通过系统内部协调回复原有结构和功能的能力;在城市环境方面，韧性城市强调规划设计，灾后复苏能力，以及应对内部不确定性和外来冲击的城市生态韧性[11];在城市社会方面，强调社区要具有处理社会变化、政治变动和环境变化所引起的困扰的能力[12]。
综合上述两个理论，本文试图建立城市综合承载力的分析框架，以期对新加坡提高城市承载功能的做法和经验进行系统梳理。根据城市承载力及韧性城市理论对城市承载功能的整体要求，设定承载力的一级指标分别为自然资源、基础设施、经济产业、公共服务和治理能力。自然资源和基础设施承载力是城市最根本的承载能力，决定了城市的建设规模，同时是其他三项承载力的基础;经济产业和公共服务承载力主要决定了城市功能，它们直接决定了城市的经济规模、所能容纳的就业人数及提供城市公共服务的能力和水平;城市治理承载力则对上述指标都提供了支持，并对城市的可持续发展、抵御外来风险的能力产生影响。各个指标之间的关系不是简单的相加，而是相互联系、相互支持的。
土地、水和其他环境资源均是自然资源的重要组成部分，是人类生产、生活、创造财富的基础。随着工业化的推进，城市建设与经济发展对自然资源的需求越来越大;同时，日渐频繁的自然灾害和环境污染事件对城市的自然资源承载力提出了更高的要求。土地作为人类生活和生产的场所与空间，是人类赖以生存的最重要的物质基础，历来受到承载力研究的密切关注。水资源供給是人民生活的重要保障，也是工农业生产的基本要求。对土地资源和水资源进行有效管理，是提高城市承载力的基础。同时，保证资源安全、提高应对环境污染能力也是韧性城市的要求之一。
基础设施作为国家经济发展的“前期准备”，应当先行于经济增长并对经济增长具有强大的促进力[13]，也是社会发展和人民生活质量提高的基础，是韧性城市对于规划的基本要求。城市管廊是保障城市日常运行的“生命线”，也是抵御自然灾害、减轻灾害损失的重要防线。“要想富，先修路”，城市交通的设施水平及服务水平直接影响城市经济发展。满足城市激增的人口的交通需求，也是城市路网和交通管理体系的重点发展方向。
经济产业承载力在城市功能中具有特殊的作用，既是城市承载功能的有效反馈，也是重要的承载基石。通过转变经济增长模式和资源利用方式可以提高城市承载力，而城市承载力的提升可为经济可持续发展提供更有力的保障[14]。高效合理的产业结构是城市经济社会全面发展的必要条件，能够为经济的持续增长提供动力。因此，经济产业承载力主要关注城市在发展过程中的产业结构调整，及城市产业在空间上的布局。