摘 要:近几年来,中国公民参与取得了很大进展｡从中央到地方,公民参与有不同的层次,政府也有广义和狭义之分｡通过从狭义的政府即行政机关和地方城市政府的层次,以2006-2008年《人民日报》和《法制日报》中报道的公民参与典型案例为对象,分析总结了城市政府管理中公民参与的发展特点,指出公民参与存在的主要问题是参与缺少法律依据､参与的某些形式存在明显缺陷､参与的过程和结果公开程度不够等,进而在此基础上提出了推动和完善公民参与的针对性对策建议,以推动政府的公开透明行政､完善公民参与的法律制度､调动公民参与的积极性,真正实现公民参与政府管理｡
关键词:政府管理;公民参与;城市政府;典型案例;实证分析
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0045-07
公民参与有不同的范围,也有不同的层次,有中央政府层次的参与､对地方政府管理的参与以及基层的参与｡本文主要是分析地方城市政府管理中的公民参与问题,这里的政府是指狭义上的政府——行政机关,而不包括人大常委会(从现有资料和实际发展来看,人大工作中让公民参与的内容基本上是立法过程中向社会公众或市民征求意见)｡根据这一限定条件,笔者选择《人民日报》和《法制日报》报道的公民参与案例进行实证研究分析｡
一､公民参与城市政府管理的典型案例概况
根据设定的选择公民参与政府管理案例的条件,把2006-2008年共3年的《人民日报》和《法制日报》报道的城市政府管理中公民参与的典型案例进行汇总｡下面把案例的大体情况用表1列出,这29个案例就是本文研究的样本｡
二､从案例实际情况分析公民参与城市政府管理的特点
(一)从公民参与城市政府管理的形式来看,越来越多样化,但仍以听证会居多｡
从表1所列案例看,公民参与政府事务的形式有如下几种:听证会:10个,占34.5%;居民代表大会和参与委员会:2个,占6.9%;旁听:4个,占13.8%;公示:1个,占3.45%;征求意见建议:5个,占17.2%,在这其中网络征求意见建议占到80%;公众质疑:1个,占345%;座谈会:2个,占6.9%;居民投票:1个,占345%;评议报告:1个,占3.45%;网络评论:1个,占3.45%;电话随机访问:1个;占3.45%｡
从上述公民参与形式的分布来看,大多数是以听证会的形式,其次是征求意见建议,再次是旁听,其他的参与形式就是少数了｡不过,可以看出,在城市政府的公共事务管理过程中,政府还是正在探索用更多的形式让公民参与其中｡
例如,在地方和城市政府决策过程中,市民旁听制度是市民民主参与的一种可行的方式｡市民对政府常务会议旁听并发表意见,既解决了政府有效管理的问题,又解决了民情民意上传的问题｡同时,市民旁听制度也是提高市民民主参与程度的一种有效途径｡再如,在涉及城市的公共项目建设中,让公民投票,或组成委员会的形式,或选出居民代表召开会议,这些都是给公民表达意见的机会,在政府管理过程中行使表达权和监督权｡
从公民的角度来看,上述参与形式中,绝大多数是公众被动参与,由政府事先组织或提议,或者选公民代表进行讨论,只有少数是公民的主动参与,如案例8的公众质疑和案例24的网络评论形式｡案例8中哈尔滨市政府在某报纸刊登要为出租车“整容”的公告,这引起了市民的普遍质疑,认为这是一种财政浪费,就在普遍的质疑声中这一项目叫停;案例24是某职中校长为了助学金而“冒犯”县长的事情,这引起了网络的大量评论,要为此主持公道｡
(二)从参与的内容来看,主要是政府的立法､决策和价格调整｡
虽然表面上公民参与的内容和领域越来越丰富了,但参与内容各自所占的比例又凸显其中仍存在的问题｡
在29个案例中,公民参与政府管理事务的具体内容,可分为如下几类:政府规章的制定或规章草案征求意见:3个案例,占10%;公用事业(企业)的价格调整,包括出租车调价､民用天然气的价格调整､集中供热调价､轨道交通调整票价､数字电视收费价格等:7个案例,占25%;公共项目建设的预算:2个案例,占7%;住宅小区问题:1个案例,占3%;拟办实事和城市发展规划:3个案例,占10%;政府会议或讨论､起草政府工作报告:5个案例,占17%;危旧房改造或拆迁:2个案例,占7%;环境整治或环境影响评价:2个案例,占7%;对政府或领导工作的评价:2个案例,占7%;其他类:2个案例,占7%｡
可以看出,上述内容都是和每一位市民百姓的生活息息相关的,让他们参与这些事务的讨论,提出意见和建议,既利于城市的发展,也促进了民众的公共利益｡例如,一些公用事业的价格调整,尤其是天然气､轨道交通等,都是和公众的日常生活密切相关的｡又如,允许公民直接参与政府的行政立法,参与对政府规章及草案的讨论,既是构建和谐社会的必然要求,也是我国立法的必经程序和立法制度的重要内容,标志着我国民主法治进程迈出的重要一步｡因此,应通过更具体化､更具操作性的规定和措施,逐步有序地推进公民参与立法工作,进一步总结各地在扩大公民参与立法方面的经验,拓宽公民参与立法的渠道｡再如,让公民参与政府工作报告的起草或讨论,这本身就是以人为本施政理念的实践｡只有让民众表达他们的社会诉求和愿望,政府才能知道到底应该为公民做什么､履行哪些职能,因此,公民参与政府工作报告的范围还应拓展｡
(三)从参与的依据来看,公民参与的法律法规较少｡从公民参与的依据来看,在29个案例中,只有7个案例明确指出了公民参与的法律法规依据,仅占24%｡案例1和案例28的法规依据并不明确:案例1“北京市的几个政府规章草案的听证会”没有明确指出其法律依据是不是国务院颁布的《规章制定程序条例》;案例28“湘江流域长沙段污染整治方案的座谈会”没有明确表示是否依据了环保局2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》和《公众参与环境保护办法》｡即便如此,这些有参与依据的案例也只占到31%,它们的参与依据分别是:《北京市政府决策听证办法实施细则》､《太原市重大事项决策听证办法(试行)》､《广州市规章制定公众参与办法》(地方政府规章)､《重庆市政府重大决策程序规定》(地方政府令)､《重庆市行政决策听证暂行办法》(地方政府令)｡但这些法规都是由地方政府制定的,法律效力等级不高,这就意味着在某种程度上讲,它们规范公民参与的权威性打了折扣｡
(四)从参与主体来看,参与人数不断增多,所代表的群体也在增加｡
在29个案例中,有9个案例的公民参与者及其具体情况不详,没有报道｡下面对于有参与人数和参与者情况介绍的20个案例分别从不同的参与形式进行分析｡
从听证会的参与形式看,听证代表从21人到60多人不等,其中只有两个案例明确了普通消费者所占的比例,案例13中消费者比例为33%,案例18中消费者比例为48%,都没有超过半数｡
从这几个旁听的案例看,能够旁听政府全体会议讨论政府工作报告的公众人数是不断增多的,从45人增加到70人｡同时,参与的群体也不断增加,从农民､教师､下岗职工,增加到律师､销售经理等,这也是公民旁听政府会议的一个进步｡
通过网络征集意见的参与形式中,网络访问量､网络留言､电子邮件等的数量差异比较大,少则只有四十多条意见建议,多的则近万条,至于书面和电子信件都是上千封｡这也可以看出公民参与的热情,尤其是对于城市公共事务(与普通公民关系较大的事务)的热心参与｡