城市公共交通发展面临的问题与政府规制改革
◆ 中图分类号:U491 文献标识码:A
内容摘要:本文依据公共选择理论和福利经济学原理,分析了城市公共交通的特质和城市公共交通尤其是“公交优先”规制政策面临的问题,并提出公共交通行业政府规制改革思路。
关键词:公共交通 公交优先 准公共物品 政府规制
随着我国城市化进程的加快和国民经济的飞速发展,城市交通对城市经济发展的瓶颈效应越来越引起人们的关注。为了解决这一问题,“公交优先”成为理论界和各级政府部门的共同选择。他们认为优先发展公共交通是解决城市交通问题的关键所在,而这一问题的解决直接关系到社会经济能否快速、健康的发展。
城市公共交通的特质及其政府规制
“公交优先”源于20世纪60年代初的法国巴黎,很快被欧美等发达国家的大城市所接受并逐步推广完善。所谓“公交优先”,从广义上理解,就是指凡是有利于公共交通发展的一切政策和措施;从狭义上理解,则是指在交通控制管理范围内,公共交通工具在道路上优先通行的措施。被西方发达国家推崇并在我国获得高度认同的“公交优先”策略真的能够破解城市交通及其所衍生的一系列社会难题吗?本文就此展开分析。
所谓城市公共交通,是指由公共汽车、电车、地铁、轻轨及出租汽车等交通方式组成的公共客运交通服务系统,它不同于其他交通方式(主要指私人交通)的特质如下:
(一)城市公共交通提供的是一种非市场性的公共服务
城市公共交通,从性质上来讲,属于准公共物品的范畴。作为公共物品,按照保罗•萨缪尔森关于公共物品的非排他性和非竞争性定义,城市公共交通所生产的公共服务更多地带有社会性,而不是市场性,而非市场性质产出的质和量很难被测定和度量,如果对这类产出某种特定的公共服务采用政府垄断性提供方式,通常是为了避免由市场生产的浪费性重复,但其结果也可能导致由于免除了竞争压力而变得没有效率。失去效率的支撑,城市公共交通的生存举步维艰。
(二)城市公共交通的服务生产追求市场目标和社会目标
既然城市公共交通系统属于公共企业,其所生产的服务就属于公共物品,那么,它的生产目标就不能完全遵循市场性法则,相反,有时候人们(也包括各级政府部门)是从公共企业社会目标的实现程度来评价其存在价值的。城市公共交通的人性化社会关怀虽然从社会评价的角度得到了肯定,但从企业本身来讲,巨大的投入与收益难以成正比。
(三)城市公共交通具有非市场性和福利性特征所带来的拥挤性
按照美国经济学家布坎南的观点,无论是公共物品还是准公共物品,都具有一个显著特征,就是拥挤性。从经济学的视角分析,一个理性寻求消费收益最大化的个人愿意为一件商品支付的最高价格是由边际收益得来的。换句话说,当边际收益高于消费价格时,消费者就会愿意购买这种商品,因为消费者的净收益将会随着增加一个单位的消费而增加。城市公共交通所提供的服务价格远远低于市场价格,所以消费者会无限制地大量消费这种产品,从而使有限的城市公共交通资源产生拥挤性。
按照保罗•萨缪尔森的观点,公共物品的消费应该具有非排他性和非竞争性,但是公共物品的消费空间也有一个限度,即拥挤点。当消费者的数目增加到某一个可能相当大的正数时就会达到拥挤点。在达到拥挤点之前,增加额外的消费者不会发生竞争,而当超过拥挤点之后,增加更多的消费者将会减少全体消费者的效用。所以,在达到拥挤点之前,每增加一个消费者的边际成本是零,随着消费者的不断增加,超过拥挤点以后,新增加的消费者的边际成本趋于无穷大。当消费者因为边际成本的上升,而出现争夺交通空间时,问题也就出现了:一部分消费者将会转向其他的交通方式,而不会选择城市公共交通了。
城市公共交通的公共物品属性决定了“公交优先”并不能彻底解决城市交通问题,而且城市公共交通的政府管制性特征十分明显,企业的效率往往掌握在政府手中,而不是企业自身。例如,在目前的市场需求总量和需求结构下,在公交行业究竟应该存在多少家公交企业,以及这些企业在各个地区和业务领域如何分布,公交企业本身无法自行决定,而政府规划和测算的结果往往跟不上市场的变化,这就造成城市公共交通企业缺乏市场灵活性,从而可能导致企业难以适应市场的压力而出现生存危机。又如,对公交行业自然垄断业务和非自然垄断业务的规制问题。
长期以来,我国城市公共交通行业采取垂直一体化的组织结构,形成了国有公交公司垄断的局面,制约了城市公共交通的发展。虽然20 世纪90 年代以来,我国公交行业进行了一系列改革,但根本性问题仍普遍存在,比如政府补贴机制存在不科学、补贴不到位的问题,一些城市公共汽(电)车、出租汽车、轨道交通分属不同的政府部门管理,运营和发展缺乏统一的规划协调;公交企业经营效率低下、亏损严重等。
当前城市公共交通面临的问题
从理论上讲,城市“公交优先”的规制政策不能回避城市公共交通服务的公共物品属性的制约。从现实的角度看,城市公共交通的“优先”地位也面临着一些问题,从而限制了城市公交先行、大容量运送乘客目标的有效实现。目前城市公共交通所面临的主要问题有:
(一)城市空间资源的有限性限制城市公共交通设施的完善
城市是一个空间,这个空间不是无限扩张的,而是有限的。“公交优先”政策的有效实现要有完善的城市公共交通设施作为基础。比如,公交专用车道的设立、公交车辆的配套、公交线路的布局等。但是,任何公交设施的修建都需要占用大量的城市空间,道路不可能无限宽下去,线路不可能无限地布下去,车辆也不可能越多越好。实践证明,交通设施完善仅仅是一个条件、一个手段,而不是目的。此外,“公交优先”也造成了一方面公交专用道上车辆有限,另一方面其他机动车道车辆排起长龙的现象,从而引发更加严重的交通拥堵问题。
(二)城市公共交通企业的低服务水平弱化“公交优先”目标预期
城市公共交通服务低收益影响其公共服务水平的提高。城市公共交通是一项投入大而收益小的公共工程。这种收益和成本的落差制约了提高公共服务水平的主动性,从而导致公交系统的公共服务长期以来在低水平上徘徊(如车速慢、耗时长、舒适性差等),无形中造成消费者乘坐公交的支出成本(如时间成本、安全成本、心理成本等)加大。如果这种成本超过了消费者乘坐公共交通工具的预期收益,那么消费者就会选择别的替代性工具,从而导致两种后果:一是为公共交通所投入的巨大物质资源得不到有效利用;二是“公交优先”政策得不到很好的落实。
(三)城市交通管理手段落后制约“公交优先”政策的实现
有了先进完善的城市公共交通设施和高效优良的公共服务水平,“公交优先”也仅仅具备了软、硬件的条件而已,如何使软、硬件得到合理运行,还需要先进的管理系统。但目前我国城市公共交通的管理手段还相当落后,主要表现为管理手段技术性差、管理结构缺乏优化以及具体管理措施不到位等。在国外已经普遍使用的高技术手段在我国只是在个别城市得到运用。而且,城市公交系统政出多门,公交车、中巴车、出租车的运营缺乏统一的规划协调,造成城市公交的诸多矛盾,致使公共交通在规划、发展上不平衡,同时也带来了不同程度混乱。此外,一些具体的管理措施不尽合理,如公交中途站和公交枢纽站没有得到优化布设,道路交通环境不良,缺乏广泛的公交优先通行保障措施等。作为保障城市公共交通良性运行的“中枢神经”,管理手段的强化与否直接影响到城市公共设施和公共服务水平能否实现有效地链接,直接关系到“公交优先”能否得到切实执行。