完善我国铁路产业的政府规制
摘 要:我国铁路产业在经济发展过程中曾经并且将继续起着重要的作用。我国铁路产业的复杂性和艰巨性决定了我国铁路产业的规制改革不会是一蹴而就的,只有在逐渐的借鉴和摸索中走出自己的路来,最适合的才会是最后的。
关键词:铁路产业 政府规制 激励
新中国成立以来,政府严格管制对我国铁路行业的恢复与发展,保障国民经济、社会发展和人民生活的需要发挥了重要作用。2000年,全国铁路总营业68000里程超过公里国家铁路完成的旅客和货物运输周转量,分别达到4415亿人公里和13336亿吨公里,每公里铁路完成的货物运输密度2274万吨公里,位居世界首位。铁路成为煤炭、原油、钢铁、木材、粮食、棉花等重要能源、原材料产品最主要的运输方式。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立、完善,对铁路行业的政府管制已不能完全适应国民经济、社会发展的需要,在一定程度上制约了铁路行业的发展。目前,我国铁路行业政府管制存在的问题主要表现在严格的市场准入限制造成行政垄断,制约了有效供给的进一步增加。
一、我国铁路规制存在的弊端
第一,市场准入规制过严,导致铁路建设资金不足。在严格的市场准入限制下,国有资产占据绝对统治地位,对国内外社会资金的利用仅停留在利用金融机构贷款和发行政府债券的层次。社会资金没有进入铁路行业的正常渠道,铁路建设主要依靠政府投资,建设资金不足成为长期困扰铁路发展的主要矛盾之一。2000年,我国平均每平方公里国土面积只有铁路7.15米,人均拥有铁路长度5厘米。由于路网规模小,技术标准低,在现有运输能力利用几乎达到极限的情况下,铁路运输仍不能满足国民经济和社会发展的需要,铁路运输对国民经济发展的“瓶颈”制约矛盾,长期得不到根本解决。
第二,价格规制不合理。由于政府统一定价,不利于铁路与其他运输方式之间的竞争。目前,水运价格已基本放开,民航也实行了政府指导赋予运输企业一定的价格自主权。而铁路价格形式仍以政府定价为主,铁路运输企业无法利用价格手段,积极适应运输市场形势的变化,参与综合运输市场的竞争。加上成本“倒逼”定价,不利于企业内部机制的建立与完善。在国家铁路占据统治地位的情况下,缺乏国内外同等经营主体参照,社会平均成本被国家铁路个别成本所代替。铁路运输企业实际成本成为定价的最主要依据,企业所有成本费用都可以通过政府定价予以补偿,缺乏成本约束机制,不利于铁路运输行业现代企业制度和内部经营管理体制的建立与完善。低运价政策取向降低了铁路行业发展后劲。长期以来,我们较多地强调了铁路行业的基础性作用,对铁路运输实行低价格政策。企业既无法通过合理的价格取得合理利润,形成铁路建设资金,也无力在资本市场中,多渠道筹集铁路建设资金。
第三,政企不分的经营管理体制造成社会角色缺失。目前,我国铁路运输企业按地域划分设置,与铁路运输网络化生产经营特点形成矛盾。由于全路石以上的运输工作量是跨局完成的,各铁路局约的运输收入取自内部清算,这使得铁路运输企业既不能独立地为市场提供产品,也不能独立地从市场上获得收入。在政企合一的体制下,本应是全行业行政管理部门的铁道部,其行为方式却很难跳出国家铁路的利益考虑,公平的行业竞争规则无从建立,无法建立正常的补偿机制。严格的价格管制制约了铁路运输市场的发展。
第四,行政垄断导致铁路行业竞争力下降。在行政垄断的保护下,由国有资产投资形成的铁路运输企业缺乏竞争压力和竞争意识。行政垄断对国民经济整体结构调整造成不利影响。由于铁路运输等基础产业行政垄断,市场化改革滞后,不仅使消费者福利直接受损,而且造成制造业等竞争性较强的行业出现投资过度、恶性竞争,造成资源配置低效率基础性产业技术进步的动力不足,没有改进管理、降低成本的动力,并不断向下游产业传递,削弱整个国民经济的国际竞争力。
二、完善我国政府规制的对策
第一,价格规制改革。铁路运价改革是铁路运输业企业建立现代企业制度的前提条件。由于铁路运输供给的区域不同、运营条件及市场竞争环境各异,运输需求的类别五花八门,国家对铁路运价需在“先调后放、循序渐进”的基础上进快实现市场化,在充分竞争市场中建立多元化的铁路运价体系。政府在放开定价的同时做好管理工作,即有管理的价格浮动制。铁路业结构重组会提高部分业务市场的竞争程度,产业价格形成机制会逐渐趋于合理化。同时政府价格规制的必要性仍然存在,但需要改革原来的价格规制方式,引入新的规制手段,放松规制。主要做法是在不同业务领域采取分类定价手段:首先要合理确定路网使用费。政府按拉姆齐定价方式确定基年的路网使用费,并考虑通货膨胀的因素及价格调整的简便性有必要采取价格上限法。最高价格上限规制又称RPI-X模式,其创新之处在于把规制价格与企业生产效率的进步率挂钩。RPI表示零售价格指数,通货膨胀率X是由规制机构确定的,在一定时期内生产效率的增长的百分比。构建我国铁路价格规制模型如下:P=QC0(1+RPI-X)+rI0。其中,P为规制价格;C为基期平均成本;RPI为通货膨胀率;X为规制机构确定的生产率的增长比;Q为质量系数。该模型前部分是成本控制项,吸取了RPI-X模式的优点,同时考虑了质量系数Q,并且把质量与价格挂钩课保证铁路部门提供的产品的安全性能符合规制机构的规定的质量标准。从总体上来说,上述模型既能刺激生产率的提高,降低成本,同时可通过政府主导的投资来保证路网基础设施的顺利进行,缓解我国铁路运能不足的状况。因此合理使用能够很好地解决当前我国铁路业的两大困境,符合我国铁路业规制改革的主体思路。
第二,放松市场准入规制。铁道部应打破独家垄断经营的格局,消除行政性垄断的非效率。我国铁路应根据我国的国情、路网的结构和客货流特点在不同阶段以不同的方式引入竞争,而且在可以引入竞争的部分要尽量实现充分的竞争。考虑到铁路路网运营的自然垄断性、在整个铁路产业中的重要性、我国路网发展滞后、线路运输能力不足以及现行的市场和法律体系不够完善等诸多因素,路网运营不宜开放,应采取国家统一经营,有政府严格管制。但是网上运输和其他专业性业务,如客运公司、货运公司、线路路网建设、铁路物资供应等都是由企业承担,这部分业务具有竞争性,完全可以放松准入壁垒,允许多个企业进行竞争。
第三,政企分开,成立独立的铁路规制机构。政企分开的过程实际上是纠正政府和企业间的职能错位问题,原来由政府行使的企业职能剥离转交给企业、由企业承担的政府职能和社会职能还给政府和社会的过程。铁路政企分开有两方面的工作:首先,铁道部门应明确自身的政府职能,使其从政府的行政主管部门向适应市场经济的专业规制机构过渡,回归至宏观调控的职能范围,主要是统一组织、指挥、协调全路运输生产方面的职能,包括:制定铁路行业发展规划和政策法规,检查监督运输安全与服务质量;制定运输市场准入原则及有关市场规划。同时政府应大力度地削减行政性审批权。其次,铁道部应将铁路运输企业本来具有的权利予以归还,让市场主体自由进出,自主决策,自负盈亏,使铁路运输企业转型为规范的法人实体与市场主体,并拥有法人财产及相应的法人财产权,这有利于提高铁路运输企业的积极性,增强其活力。铁路规制部门要与行政部门独立出来,不与政府的行政职能有关,按照行政程序法行驶其职能,保证规制过程的透明化和规范化。
三、结论
铁路产业在我国的经济发展过程中曾经并且将继续起着重要的作用。相对电力、电信产业而言,我国铁路产业的规制已处于相对滞后的状态。面对铁路发展的不适应,在一个相对落后的状态下发展,必须打破习惯思维,实施超常规、跨越式发展。我国铁路业的政府规制改革,应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制,另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策和制度。西方规制改革的经验表明,放松规制并不意味所有规制措施的终结,西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时,社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强;在自然垄断领域放松规划的同时引入竞争因素,并以激励性方法对传统规制方法进行改革。我国铁路业都必须建立松紧相宜的规制制度,放松规制与强化规制并重。如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变,将成为我国铁路改革的重点和难点。我国铁路产业的复杂性和艰巨性决定了我国铁路产业的规制改革不会一蹴而就,只有在逐渐的借鉴和摸索中走出自己的路来,最适合的才会是最后的。
(作者单位:江西财经大学)
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