［摘要］高校治理中面临着教职工与校方、学生与校方之间的利益对抗，由此导致高校治理中的威权之治。规则之治是高校治理的理性选择，而信息公开则是高校走向规则之治的必要路径。在高校治理中，信息的公开应当视情况进行选择：对于涉及教职工、学生切身利益的信息应当充分公开；对于涉及其隐私和依据规范需要保密的信息则只能依法公开；对于需要教职工和学生对高校治理予以理解的信息，应当适度公开。
［关键词］高校治理信息公开规则之治
［作者简介］杨丽芳（1967-），女，贵州工业职业技术学院，副教授，硕士，研究方向为管理学。（贵州贵阳550008）彭剑鸣（1967-），男，贵州警官职业学院法律二系主任，教授，硕士，研究方向为刑法学。（贵州贵阳550005）余四华（1968-），男，江西外语外贸职业学院，讲师，硕士，研究方向为教育经济与管理。（江西南昌330099）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）09-0048-03
从广义的角度而言，法治已经成为一个热议的主题，在法治语境下采取相应的规则对社会进行管理已成为法治的应有之举。作为我国最大的事业管理模式的代表，对高校治理的模式探讨已经成为一个备受关注的研究主题。本文将对高校规制之治的路径进行讨论，以期对推进高校治理模式改革作出贡献。
一、高校治理的困境
“关于人的科学是其他科学的唯一牢固的基础，而我们对这个科学本身所能给予的唯一牢固的基础，又必须建立在经验和观察之上。”①突破高校治理困境必须立足于对困境现状的考察。
（一）高校治理的命题含义
目前，对于我国高校治理的讨论主要围绕以下三种命题展开：第一种是行政管理机关对于高等院校的治理，这是一种行政法意义上的管理活动；第二种是以高等院校作为一个从事人力资源生产的组织，讨论如何对人力资源的生产过程进行管理；第三种是将高等院校作为一个相对封闭的组织，讨论对高等院校事务的管理活动。笔者认为，作为一种行政法意义上的高校管理活动，处理的是行政机关与高校之间的关系，不是高校的治理而是对高校的治理，需要解决的问题是高校在发展方向上的失范与规制。而高校管理实质上是以学生培养为核心而进行的管理，处理的是高校与学生之间的关系，关注学生的培养与就业，关注高校的生存与发展。而高校自身的事务管理，是管理学上管理者对管理对象的管理，将管理人员与高校的教职工、学生看做两极，没有注意到高校与其他管理单位的区别。实则，我国的高校具有行政机关与人力资源生产者的双重性质，不仅涉及人力资源生产活动管理、职工管理和经济活动管理，而且涉及其作为准行政机关对行政管理机关行政命令的执行问题。因此，目前的高校管理是一个综合的管理，单纯关注其中的一个方面都不能解决高校在管理与发展过程中所面临的困境。
（二）高校治理在对人管理中的困境
高校对人的管理包括与学生关系的处理和教职工参与管理的问题。一方面，在目前的管理模式下，学生被看做管理对象，没有发挥主体角色的作用。因此，学生与高校管理人员经常处于“管理—对抗”的状态，学生主观上将高校对学生的管理规范理解为约束或者剥夺学生权利的规范，再加上高校学生已经具备相对成熟的思维能力和判断能力，因此高校的学生管理工作收效甚微。另一方面，在教职工的管理中，基本形成了管理者与普通教职工的“管理—消极应付”关系，虽然管理者制定诸多规则以激发教职工的工作热情与责任感，但是教职工则将这些规则视为管理者获取利益的手段，长期以来都消极应付高校的教学与日常管理活动，极大地阻碍了高校管理制度改革。
（三）高校治理在对事管理中的困境
高校事务管理基本上可以分为教务管理、人事管理、党务管理、财务管理、后勤与基本建设事务管理。在教务管理中，存在教务管理者与教师之间不能顺利沟通的问题，还存在教务管理滞后于社会需求而导致管理与教学之间矛盾的现象。教师与教务管理之间常常处于信息不能有效沟通的状态。在人事管理与党务管理中，更多地体现了高校的行政管理特征，其主要困境在于我国传统文化中的“学而优则仕”，在某一方面作出了卓越成绩的教职工，便会产生获得物质待遇与政治待遇的需求。然而，一方面，没有获得利益的教职工认为这是行政不公的当然结果；另一方面，获得利益的教职工则将已经获得的利益视为“依法行政”的当然结果。因此，教职工往往对人事管理与党务管理采取非完全合作的态度。在财务管理与后勤管理中，教职工对与自身利益无关的学校财务状况、基本建设情况往往持漠视的态度，对于高校已经或者即将面临的财务困难和后勤管理危机，教职工则认为是管理层冒进的结果，甚至是损害教职工利益的当然行为。
（四）高校治理在执行行政规范中的困境
我国的高校具有准行政机关的性质，在对于学生与教职工的管理中都享有一定的行政处罚权，具有受行政机关委托从事行政管理活动的性质。而教职工则认为高校需贯彻的行政管理行为与自己关系不大，以至于高校行政行为难以真正贯彻执行。
二、规制之治——高校治理的出路选择
在我国现阶段的社会管理中，信息的公开既是公众的要求，也是管理机关实现管理目标的途径，因为“规则使信息更为经济了”②。高校治理实际上是中国改革进程中的问题的缩影。在高校管理中也面临如何使信息更为经济的困境，长期的管理实践经验证明，通过确立规则的方式可以为经常性的活动提供准确的信息，为活动参与方的行为提供准确的指引。
（一）规则：对人管理的平准器
正如普罗塔拉哥所言：“人是万物的尺度。”③对于人的管理包含了刺激人的活动积极性，激发人的创造力，以使社会利益最大化；从控制的角度出发，对人的管理表现为阻止人们实施减损社会利益的行为。因此，高校治理的核心是对人的管理。人对事实的判断是价值判断的前提，并指引人的行为。而规则具有可预测性，从而促使人们能够准确预知自己行为的后果。在人们对于规则本身不明确，或者规则较为复杂的情况下，进行行为的选择与利益的判断就需要更多的信息，否则，行为结果的不确定性就可能太高，从而阻止人们及时采取相应的行为。
（二）规则：对事管理的标准
社会活动最终表现为人的活动，同时，也必须清楚地看到，人的活动对于外界的影响或者是与人的权利义务紧密联系的因素，都表现为管理行为中的“事件”。从联系的角度考察，每一个事件都隐含了“人”的要素，都涉及人的权利和义务的确定，否则“事件”就仅仅是自然的动静，而不会在瞬时之间对人产生影响，就失去了作为社会行为的价值。对于人类的行为而言，无论某一事件是否具有经常性，在宏观视野上它都可能具有无限的可重复性，因此，最富有效率的方式就是确立明确的规则，并通过规则之治实现对事物的标准型判断与衡量。
三、信息公开——规则管理之门
有效规则的建立，本身就是不断试错的结果。因此，规则自身的普适性程度与其试错过程中所获信息的全面性呈正相关。规则的执行过程就是规则与新信息不断交流，并将交流的结果反馈到规则的制定机关，从而不断赋予规则新的内涵。“立法与理论最终应当服务于实际需要”④。在规制之治中，信息的获得对于规则的有效形成以及人们行为的选择均是至关重要的。
（一）有效规则形成的前提
1.高校自身的特殊信息是规则形成必须考虑的因素。“在实
践中，法律习惯的重要性甚至比那些最关注其影响的人所宣称的还要大。实际上，司法过程的典型体貌不是程序法赋予的，而是那些实施它的人的心灵习惯赋予的。成文法只是框架；它的形貌，连同色调和明暗度，是由习惯和常例（usages）构成的。”⑤高校的独特性是其自身的人文社科环境和组织文化，这种人文社科环境对学校管理规则的制定和执行具有重要影响。高校具有平等、自由、公正的思想基础，且高校教师参与管理的积极性与主动性都很高，管理规则容易得到高校教师的认同。“在书面文章中，语言的组织和搭配并非仅仅按照一条简单的线索进行，而是要符合一个国家集体生活的实际情况。”⑥因此，在高校制定管理规则时，只有充分公开信息，广泛寻求各个群体及利益团体的和解与共识，才能制定出行之有效的规范。当然，共识与妥协是制定高校管理规定的基础，如果由各个群体及利益集团任意扩张自己的权利，则规则就难于形成。对此，经济学家解说称：“政府是自愿协作的一种形式，是人们选择的用来实现某些目标的一种途径；之所以选择政府，是因为他们认为政府是实现那些目标最有效的途径。”⑦
2.高校与社会大环境的信息交流是高校管理规则制定的外部制约因素。高校虽然是一个相对封闭的系统，但是又与社会环境这一宏观系统之间存在广泛的信息传递，因此，在高校这一子系统的运行，必须考虑宏观的社会背景。而信息的充分公开，则可以有效地发挥参与者与社会诸多因素的联系，获知各种客观的制约因素，从而制定符合社会背景的规则。
3.各方的利益妥协是规则产生的有效途径。规则的制定是各参与方基于对自身利益最大化的追求，在对现实状况作出判断后的理性选择，选择的前提是主体对当前知识及演变预期的全面预知，因此，信息的公开就成为确立长期规则的最为重要的前提。对规则的遵循依赖于主体对规则制定的参与，并从中寻找自己的利益，因此，主体在规则制定时的参与及妥协就成为其信赖规则和执行规则的保障。
（二）有效规则认同的路径
规则能否切实地发挥管理的功能取决于规则本身是否来源于其意欲影响的行为主体的内心认同。因为“社会理论始于——并且拥有一种对象，只是因为——这样一种发现，即人类社会存在着种种有序的结构，但他们是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果”。⑧为此，在规则的执行过程中，需要考虑的最主要因素是真实的获知或者发现主体的行为结构。
1.信息公开是形成被认同规则的前提条件。在高校中，由于诸多行动参与者具有参与高校管理的积极性与能力，因此，他们是积极的社会行动主体，必须考虑他们对于规则的认同程度。只有高校诸多参与者在信息充分公开的情况下，获知他们的利益追求，才能制定切实可行的规则，也才能使高校管理的各方参与者明确这是各方利益平衡与追求最佳效益的普遍规则，从而基于对自身利益的维护而认同该规则。
2.信息公开是主体认知自身利益的路径。活动主体对于客观外界的激情取决于其自身的需求，社会外界的因素能否满足主体的需求，取决于主体对客观外界因素的认识。高校的信息公开可以使参与管理的各方认识到自己的利益，从而使规则与其自身有机联系在一起，激发其参与管理的激情。
3.信息公开是主体行为认知的方式。长期的行为培养将产生相对稳定的行为模式，该行为模式本身所蕴涵的文化将渗透在主体的思想之中并作为一种行动指南而长期存在。信息公开可以通过利益的判断而影响主体的行为，而主体的行为又会强化其对规则的认同。因此，在高校管理中，对于信息的公开有利于规则的形成与认同。
（三）有效规则执行的保障
“传统并不是某种恒定不变的东西，而是一个优胜劣汰之选择过程的产物——当然，这个选择过程并不是由理性决定的，而是由成功指导的。”⑨在高校管理中也面临这样的问题，为了达到长期目标而设立的规则不会自然成为主体的行为准则，管理参与者对规则的认同与遵守是其得以保持约束力的核心要素。
高校管理中的信息公开，可以使参与者知晓信息所包含的全部内容，然后利用信息维护自己的利益，并通过获得利益而强化其对规则的认同。在众多参与者都通过利用信息而获得利益的前提下，参与者对与该信息相关的规则的认同就被强化为一种行为方式。此时，规则的管理功能就可能最大化，任何对该规则的违反行为，都可能遭到外界因素的反对与制约，从而使规则被违反的可能性逐步降低而形成稳定的管理秩序，从而最终可能使规则固化为微观环境中的共有性知识，并逐步演变为参与者的道德要求。此时，规则的执行就得到了最大程度的保障。
四、信息公开的内容
（一）公开信息的选择
1.选择公开的信息是法律规范的要求。高校是社会中的一个子系统，因此，高校管理中的信息公开必须纳入社会整体管理予以考察。依据现行法律规范，对于涉及他人权利与隐私的信息，涉及国家重大利益而需要保密的信息，均不得予以公开。
2.选择公开的信息是管理本身的需要。行为主体的行为选择依赖于其对相关信息的掌握，掌握的信息越多，其行为的选择就会越理性。然而，对于相当一部分行为主体而言，过多的信息也可能使其难以作出适当的选择，此时，对于信息的选择与过滤就成为帮助主体作出选择的必要工作。在维护稳定的管理秩序已经成为管理核心需求的背景下，“在公共生活中，机智是有作用的”。⑩对可能导致高校微观环境及社会大环境动荡的信息进行过滤就成为管理的策略。
（二）涉及教职工利益的信息公开
1.需要尽可能公开的信息。对于涉及每一个教职工切身利益的管理规则及相应的配套措施，应当从程序到实体全面公开。利益是人从事活动的动力源泉，也是其在一定时期内的需求反映，因此，涉及教职工切身利益的信息就成为他们实现利益手段，或者是维护利益需要针对的对象。因此，“通过将国家权力与抽象的法律相联系，从而使国家公民的自由得到保障而免受政府当权者的侵害”就成为教职工的紧迫需求，对这些信息的公开可以增强高校的凝聚力。
2.需要选择性地公开道德信息。对于涉及教职工隐私以及损害其尊严的信息，除应司法部门或者特殊管理部门的要求外，原则上不公开。因为公开这些信息可能贬损教职工的形象，激发其对抗情绪，“这些情感阻碍了出现象市场经济这样的社会协作”。因此，从管理的需求考虑，这些信息不应当公开。而对人的肯定性与其行为正相关，因此，对于有关教职工身份的积极性信息则应当公开。
3.不能公开的信息。对于可能引起教职工与社会管理体制激烈对抗的信息不能公开。高校治理的目的在于激发参与主体的参与激情，发挥其参与高校管理的智慧，从而实现高校的规则之治。因此，可能引起教职工与社会管理体制激烈对抗的信息不能公开。
（三）涉及学生利益的信息公开
1.促进学生参与高校治理的信息应当公开。学生一般具有强烈的革新意识，这容易导致其将自己置于学校的对立面，将现有的管理体系看做是剥夺权利的机制，从而秉承对“前进精神或进步精神”的理解，反对校方的管理。然而，高校学生是国家与社会的未来，势必要激发其管理参与热情，训练其社会管理能力。对于能够促进学生参与高校治理的信息应当公开。
2.对于涉及学生物质利益和精神利益的信息应当公开。精神利益是学生走入社会并迅速得到认同的阶梯，也是学生追求的对象，基于对利益分配的正义观，至少应当保障学生争取精神利益的机会平等。物质利益本身与精神利益相联系，物质利益甚至是学生维持生计的资源，基于对基本权利享有的正义观，与学生生存权与平等权相关的信息应当公开。
3.对于可能引起学生对抗管理以及可能导致学生人格贬损的信息不公开。虽然学生具有参与管理的激情，高校也有培养学生管理技能的追求，但却不能保证学生对信息的把握与运用都是恰当的，因此，对于可能引起学生对抗管理以及可能导致学生人格贬损的信息，高校应当过滤，不得公开。
（四）管理困难信息的适度公开
作为独立的事业法人，高校在运行中会面临资源方面的诸多压力，不可能满足教职工和学生的全部需求，由此而生的消极因素就可能成为高校管理中的巨大障碍。作为理性的行动主体，教职工与学生既有利己的一面，又有为追求利益最大化而妥协的动力，而妥协的前提就是双方对信息的充分享有。因此，应当在避免导致高校秩序混乱的前提下，向教职工与学生适度公开高校在管理中所面临的困难。
五、结语
高校是社会的一个组成部分，而“社会其实是相互勾连的，对一种权利的任何重新界定都可能牵动整个权利结构和布局的改变”。因此，信息公开不仅可能使高校逐步从威权之治走向规则之治，而且可能给整个社会的管理带来新的路径。
［注释］
①（英）休谟.人性论（上册）［M］.关文运，译.北京：商务印书馆，1980：7.
②（美）理查德·A.波斯纳.法理学问题［M］.苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002：57.
③（美）梯利.西方哲学史［M］.葛力，译.北京：商务印书馆，1995：48.
④储槐植.美国刑法［M］.北京：北京大学出版社，2005：56.
⑤（意）皮罗·克拉玛德雷.程序与民主［M］.翟小波，刘刚，译.北京：高等教育出版社，2005：9.
⑥Raymond Saleilles.Y a-t-il vraiment une crise de la science politique?［J］.Re? vue politique et parlementaire,1903（XXXVI）:118-119.
⑦（美）米尔顿·弗里德曼，罗丝·弗里德曼.自由选择［M］.张琦，译.北京：机械工业出版社，2008：26.
⑧（英）弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由（第一卷）［M］.邓正来，译.北京：中国大百科全书出版社，2000：56.
⑨（英）弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由（第二、三卷）［M］.邓正来，译.北京：中国大百科全书出版社，2000：517.
⑩（美）理查德·A.波斯纳.道德和法律理论的疑问［M］.苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2001：317.
11这种利益包含了物质与精神诸方面。
12（德）克劳斯·罗可辛.德国刑法学总论（第1卷）［M］.王世洲，译.北京：法律出版社，2005：82.
13（美）理查德·A.波斯纳.法律与文学［M］.苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002：69.
14（英）约翰·密尔.论自由［M］.许宝骙，译.北京：商务印书馆，1959：83.
15苏力.道路通向城市——转型中国的法治［M］.北京：法律出版社，2004：127.