给付行政视角下的学前教育改革法律规制研究

内容摘要:迄今为止,学前教育仍是我国教育体系中的薄弱环节,其根源在于法律规制方案与学前教育市场化改革现状互不匹配。行政法学界应关切学前教育的治理困境,从学前教育的公共属性出发,以给付行政理论重塑学前教育法律规制体系,围绕着立法、供给、补贴和标准等规制要点展开探讨,并解析其中广泛涉及的多学科交叉问题,最终形成治理面向的法律规制改革方案。

关键词:学前教育 规制 给付行政 公共属性 司法治理

中国分类号:DF36文献标识码:A文章编号:1674-4039-(2019)01-0134-146

近30年来,教育规制热潮席卷世界,其表现为教育立法活动十分频繁,立法规模空前庞大,政府在教育领域的主导作用愈发明显。1980年,英国教育领域主要立法仅有7部,至1993年已经激增至300多部,英国进入前所未有的教育规制时代。〔1 〕美国在联邦政府与州政府层面均存在大量的规制措施,州政府的教育规制已经远超出教科书和课程设置等具体事务,甚至扩展到“审查地方教育委员会、行政人员和教师的裁量权”的程度。〔2 〕概莫能外,经过30多年的快速发展,我国已经形成一套通过立法塑造的,全国层面统一的教育法律规制体系。但值得注意的是,学前教育至今仍是我国教育法律规制体系中的薄弱环节,以至于出现种种乱象,〔3 〕引发信任危机,学前教育体系陷入前所未有之困境。

笔者认为,行政法的基本原理应被充分运用到学前教育治理中,这也是过去常为法学界所忽视的部分。笔者旨在正本清源,阐述中国学前教育法律规制理论、现状以及改革愿景,特别提出以给付行政理论重塑符合我国学前教育发展现实的法律规制体系,提出符合行政法治与教育规律的规制要点,并试图给出一个治理面向的法律规制改革方案;笔者同时也关注司法治理与学前教育的良性互动,以提升治理效果。

一、学前教育规制的行政法基础:一种行政给付义务

(一)学前教育的公共属性

学前教育,又称学龄前教育或幼儿教育。广义而言,它是指对自出生至进入(小学)前的儿童所进行的教育、组织的活动和施加的影响,有正式与非正式两种教育形式,对象包括婴儿(0—3岁)、幼儿(3—7岁)。在我国,狭义的学前教育,指对3—7周岁的儿童实施的保育和教育活动。〔4 〕学前教育的萌芽可以追溯至西方的启蒙运动,发轫于识字率较高的欧洲国家,在西方19世纪的普及现代初等教育浪潮中蓬勃发展起来。进入21世纪,学前教育已经成为各国普遍的公共政策议题,且在大多数国家中,学前教育被纳入国家教育体系,表现为政府部门通过立法塑造制度体系,将其纳入国民教育体系,适度提供学前教育产品,公共财政承担相当部分的出资义务等。〔5 〕但是,学界对于学前教育属性的认识一直存在争议,持“私有品”论 〔6 〕、“公共产品”论 〔7 〕与“公益性和教育性属性”论 〔8 〕皆有之。笔者认为,我国学前教育具有明确的公共属性,理由如下。

首先,从经济规律角度来考察,信息严重不对称导致学前教育缺乏“市场化”的条件,只能向公共属性方向发展。信息不对称理论,指在市场条件下,要实现公平交易,交易双方掌握的信息必须对称,否则商品品质会持续下降的经济现象。理想的市场交易是一方交钱一方交货,前提条件是买卖双方都能正确评估产品的价值。〔9 〕具体到学前教育领域,幼儿由于缺乏认知能力,无法评价教育质量的好坏;父母将孩子送到托幼机构以后,也无法亲自观察、监督托幼机构的教育质量水平;也难以通过其他如考试、考核等监控手段来反映教育质量;其结果是,接受教育的幼儿、提供教育的托幼机构、购买教育服务的父母之间存在严重的信息不对称。如果完全按照“私人产品”来对待学前教育,或者完全由营利性的市场思维来运营学前教育,服务提供方和父母之间难以达到互相信任,父母无法判断学费付出是否值得,托幼机构的水平难以得到客观评价;长此以往,社会缺乏对学前教育优质产品的识别和激励机制,易形成劣币驱逐良币的局面。此时,只有向学前教育注入公共性,建立公信力,家长才能充分信任托幼机构的教育本質,学前教育体系方可实现良性发展。

其次,从教育规律来考察,学前教育具有极强的公共属性。一方面,幼儿是国家和民族发展的未来,学前教育是国家教育事业的基础,对个人发展将发生极为重要的影响;另一方面,学龄前儿童正处于幼儿期,语言能力与认知能力很弱,其身心健康发展有赖于全社会的扶助,远非家庭、机构之力可以达成。由于幼儿群体的弱势,在整个教育领域,如果把学前教育、初等教育、中等教育、高等教育按公共性划分,学前教育应是公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业,具有最强的服务性与福利性。事实上,一些国际权威的社会结构分类系统 〔10 〕都将其定位为公益部门(非营利部门)。

爬梳我国的教育法律体系,学前教育的公共属性早已为立法所确认,各层次立法对其均有表述,且具有连贯性。现行《宪法》第19条涉及学前教育在国家教育体系中的定位,规定:“国家发展社会主义教育事业,提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育”;这是将学前教育纳入国家教育体系的开端,确认了其公共属性。第46条又涉及国家对儿童受教育权的保障义务,规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”;第49条特别强调国家对于特殊群体的保护义务,表述为:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。2003年,为解决学前教育发展瓶颈和供需矛盾,十部委联合颁布了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(下称《指导意见》),被认为是学前教育“市场化”改革的肇始,也是国家试图引入市场力量推动学前教育发展的一种尝试。一方面,《指导意见》提出了较为激进的市场化改革方向,即“今后5年(2003—2007年)幼儿教育改革的总目标是:形成以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”;另一方面,仍反复强调“幼儿教育是基础教育的重要组成部分”,试图把“市场化改革”与“学前教育公共属性”进行切割。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(下称《若干意见》)出台,在这份执行国家中长期教育改革和发展规划“学前教育部分”的指导性文件中,多次提及学前教育的公共性:“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业……发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。当时的背景是,经过几年的市场化改革,社会资本大量涌入,其繁荣发展的表象模糊了学前教育的公共属性,整个社会均出现了认知偏差,甚至出现了地方政府“甩包袱”的情况。〔11 〕《若干意见》适时出台,从国家层面重申学前教育的公共属性仍是政府治理基点。此后中央和地方颁行的相关政策法规文件,包括发展规划、建设标准、教师资格、补贴方式等,都是秉持这一逻辑展开,由此可见公共属性是学前教育法律规制的起点。