◎周海玲
山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛266200
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，我国通过脱贫攻坚解决了绝对贫困这一阶段性问题，但相对贫困则表现为长期性、普遍性、全面性，必须建立相应的长效机制，才能打赢巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题这场持久战。《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制是这5年内的重点[1]。防止脱贫人口返贫不仅关系到脱贫成果巩固与乡村振兴的有效衔接，还关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标。
由于贫困地区多位于自然条件差、自然灾害多发区域，且受经济波动、人口平均受教育水平偏低、抵御市场风险能力差等社会经济因素影响，已脱贫人口返贫问题不容忽视。防止脱贫人口返贫监测预警和帮扶机制是对脱贫效果、致贫因素进行监测，并通过脱贫信息的科学高效传递，基于监测结果综合判定并触发相应后续流程的机制。目前，学术界对于返贫的研究主要集中在返贫根源及对策等方面，认为导致返贫的因素较多且复杂，多数学者认为脱贫户能力和素质不强、身体健康状况下降、文化程度低、懒散的生活态度、“等靠要”以及可持续发展机制不健全、医疗保障制度不完善等均为返贫的因素。也有学者将返贫的根源总结为抵御自然灾害能力差[2]、农产品价格波动以及产业结构不合理等资源环境风险[3]。在防返贫对策上，主要从人力资本建设、返贫风险干预、防返贫监测预警等方面开展研究。在人力资本建设方面，提出要加强人力资本投入[4]、增强脱贫户的可持续发展能力[5]、开展职业教育培训[6]、为脱贫农户提供更多的就业信息等。也有学者从规避和降低返贫风险、建立脱贫人口防返贫预警机制、进行返贫的前期干预等方面提出防返贫措施，以巩固拓展脱贫攻坚成果[7]。针对防返贫的监测预警机制研究主要从监测预警模型主体构成、监测预警流程等方面构建防返贫监测预警机制，以降低返贫发生的概率。
综上，现有文献对返贫现象成因进行了一定的研究，同时也从扶贫技术手段、扶贫政策等方面对防返贫给出建议，但基于巩固拓展脱贫攻坚成果而建立防返贫预警监测与动态帮扶机制研究较少。本文在总结脱贫攻坚时代反贫困经验基础上，构建防止脱贫人口返贫监测预警体系，并针对监测预警结果建立相应的帮扶机制，为欠发达地区巩固拓展脱贫攻坚成果提供理论借鉴。
“预警”一词最早在军事领域使用，主要是对突发事件的信息预告。防返贫预警监测与帮扶就是对脱贫人口进行监测，观察脱贫人口的收入状况，并根据当地的脱贫标准对脱贫人口整个家庭的收入变化及可能发生的返贫致贫风险进行评估，及时预警，采取相应的防返贫干预或帮扶措施，从根源上阻断返贫现象发生。预警体系是构成完整预警活动的全部要素的集合群，是预警的指标、等级、测度、方法和全部预警活动等各要素间相互关系的总和，可进一步细分为指标体系、组织体系和工作流程体系。防返贫监测预警和帮扶系统是对脱贫人口经济收入变动现象进行监测和预报的信息系统，通过对脱贫人口预警指标体系的分析判断居民的收入状况，从而预测脱贫人口的返贫风险，为扶贫部门提供帮扶依据，最终使监测预警对象得到及时救助与帮扶。概念主体和支撑要件是防返贫预警监测和帮扶系统总体框架的主要构成要素，概念主体涉及干预主体、干预客体、干预手段、大数据库及预警标准等方面，支撑要件包括信息管理、应急管理、组织结构、保障条件等方面[8]。干预主体不仅包含各级政府，还包括个人及各级社会组织。干预客体为预警系统关注对象，包括收入徘徊在贫困线附近的人口及已脱贫可能返贫的人口。干预手段主要是通过整合社会力量，根据大数据平台信息反馈及返贫原因分析，选择最有效和最有针对性的帮扶措施。帮扶系统要具有针对性，因人因户精准施策，精准帮扶，重点在产业发展、居民就业、医疗保障、教育资助、综合保障等方面给予政策扶持和重点帮扶。
具体来说，针对脱贫地区脱贫成果巩固中存在的难点与痛点以及脱贫户面临的发展困境，研判不同地区脱贫成果巩固与返贫之间存在的突出问题，对返贫的类型进行事前预警分析。基于多维贫困、空间贫困陷阱、乡村多功能转型与特色发展理论，对比分析不同脱贫地区相关战略方针、目标任务、政策制度、具体措施、实施成效的异同。从监测对象、监测内容、监测方式、监测流程等方面入手，利用信息监测平台及定期走访的数据，评估脱贫户在产业发展、住房、教育等方面面临的生计困境，分析脱贫户收入下滑的趋势及返贫的可能。通过村级评估、乡镇核查、县级确认流程，从警兆识别、动态监控、预警风险识别、监测流程优化等多方面建立监测预警机制，目的是根据脱贫户收入下滑的幅度有针对性地制定脱贫帮扶措施，着重启动其生计恢复能力，以建立常态化脱贫成果巩固机制。
通过防返贫监测预警体系防止脱贫人口返贫，首先要辨析和识别已脱贫人口的返贫风险类型并有针对性地建立相应的预警，才能有效降低返贫发生概率。
(一)灾害、疾病返贫风险
灾害、疾病返贫风险主要指脱贫户因自然灾害或者疾病而可能出现的返贫风险。自然灾害总是与贫困相伴随，且成正相关。脱贫地区由于自然条件恶劣，自然灾害频发，给经济基础薄弱的脱贫户带来新的经济困难。脱贫农户缺乏应对这种自然灾害的能力，如果没有来自外界的支持，就会面临很大的返贫风险。另外，依据能力贫困理论，判断一个人是否贫穷不应该仅仅只考虑收入水平，而应该根据一个人在实现自己想要的基本物质生活和自由的可行能力，这种可行能力才是评判一个人真实处境的决定性因素。贫困人口通过提高自身可行能力可顺利脱贫，而其可行能力下降则会导致返贫的后果，身体健康水平下降就是能力缺失的典型表现。如很多农村老人晚年受到疾病困扰，许多人患有一种或多种慢性疾病，加之经济收入较少，难以支付高额的医疗费用，面临因贫致病、因病返贫、贫病交加的困境[9]。虽然政府针对贫困人员及特困人员实施不同的医疗保障帮扶政策，在一定程度上缓解了脱贫家庭因疾病返贫的风险，但因病返贫已成为少部分脱贫家庭返贫的重要隐患。
(二)社会环境返贫风险
社会环境返贫风险是指由于脱贫户应对市场风险能力弱，受市场波动造成产业发展收益降低而形成的返贫风险[10]。农业仍然是脱贫后农户的最重要的生计方式，在脱贫攻坚时期，许多脱贫地区的农民在政府的帮扶下大力发展温室大棚种植和养殖业而脱贫致富，但是农业产业的同质化决定了其脆弱性，在农产品市场价格的巨幅波动下，农民特别是刚脱贫农民在多变的市场面前十分被动，承受着价格风险带来的巨大损失，其返贫的危险大大加剧。另外，脱贫地区政府为易地扶贫搬迁移民提供门面房用于经商，商户既可能因经营不善而被迫停业，也可能因周边脱贫户消费能力弱或面临同行恶性竞争而入不敷出。又如专供脱贫人口的扶贫小额信贷支持，贷款金额原则上5万元(含)以下，贷款期限3年期(含)以内，实施免担保免抵押。扶贫小额信贷是农户产业发展的“源头活水”，对脱贫发挥着积极作用，但扶贫小额信贷不是救济款，贷款到期后需还款。贷款户在发展生产和开展经营中如果出现困难，则会因为无法按期偿还贷款而返贫。
(三)主体自身返贫风险
主体自身导致的返贫既是最普遍的，也是最难克服的。主体自身返贫风险主要是指因脱贫人口劳动技能差、自身受教育程度低等导致能力供给不足引致的返贫风险。脱贫人口虽然参加了技能培训，掌握了一定的技能，但并非只要有技能就能顺利就业，因为用工单位更倾向于寻找有工作经验的务工者。从实际来看，贫困地区的剩余劳动力包括脱贫人口并不一定积极向生产生活条件好的城市流动，而是在农村地区沉淀下来，究其原因，贫困户中还存在“等靠要”的落后思想观念，导致其缺乏改变现状的内生动力。很多脱贫人口处于深度贫困地区，日常生活主要靠政策扶持和政府帮助，享受相关的低保照顾，个人财富也因此得到了些许积累，在政策扶持下完成脱贫。不过，因为受教育水平偏低、专业技能缺少或水平不高等客观因素制约，加之依赖心理严重、生活态度懒散，导致部分脱贫人口长期无所作为，使返贫风险常态化存在。
监测预警是防返贫预警机制构建的基础保障，是在全面信息收集的基础上，通过风险指标对数据进行比对和综合评估，发出预警信号，以保证对返贫预警处理的及时性与针对性。
(一)有针对性确立监测对象，构建信息化警兆识别机制
作为监测预警的客体，防返贫监测预警系统重点针对经济收入不高的边缘户、监测户两类人群。边缘户指的是处于贫困边缘，却不是贫困人口的人员，该群体人均纯收入在国家脱贫线附近，是处于相对贫困状况的农户。监测户主要是具有返贫风险的收入不稳定农户，涵盖由于灾害、疾病风险、社会风险及自身原因而收入下滑或者具有下滑趋势的农户，由于这些人群脱贫时间不长，如果自身内生动力发展不足，就会在一定时间内存在返贫致贫的风险。监测预警系统要在省级、地级、县级和乡镇级分别设立返贫监测中心、办公室和联络站，在村里安排联络员，通过自主申报和走访排查两种方式将监测数据上传至系统平台，利用大数据中心收集数据、分析数据、确定警兆，并根据警兆识别警源，最终判定返贫的类型和对应的干预措施。
(二)定期摸底排查，建立全方位监测内容覆盖机制
信息收集是防返贫监测预警机制构建的基础要素，是触发后续流程的关键依据，要以“两不愁三保障”为监测重点对脱贫人口进行摸底，对人均收入、产业发展、政策落实、医疗保险、居民住房、子女教育等方面进行调查，根据监测数据设定预警级别。人均收入监测主要是对脱贫前后的收入变化进行分析，通过综合研判，分析脱贫户全年收入是否达到当地脱贫最低标准。产业发展调查主要通过主导产业带动脱贫情况确定产业扶贫的真实性与效率，明确低收入人群能否从中获得稳定收益。对劳务输出、公益性岗位招聘、职业技能培训及各项奖补政策落实情况进行排查，调研有劳动能力的低收入人群是否实现了稳定就业。对低收入人群的义务教育阶段子女控辍保学情况及升入高等教育阶段学费保障情况进行调查，查看其适龄子女是否依法接受义务教育，是否存在因孩子高等教育支出过大出现家庭负担重而无法承担学费及生活费问题。全面核查被监测低收入人群参加基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障帮扶政策落实情况，对有困难人群给予帮助，杜绝因病返贫、因病致贫现象发生。对住房安全进行监测，排查低收入群体房屋室内外环境卫生、消防安全、渗水漏水、水电线路维修等问题，对不安全房屋要进行加固维修或拆除重建，强化住房安全保障动态监测，要确保脱贫人口能够住上安全的房屋。对扶贫小额信贷资金的使用以及还款情况进行调查监测，核查脱贫户偿还贷款情况及偿还的能力。
(三)注重脱贫户生计变化分析，建立预警信息评判机制
一些地区对贫困人口的扶贫评价主要以户均收入和人均收入为依据，收入超过贫困线标准即认为脱贫，区域性的扶贫标准同样建立在这样的逻辑之上，然而，在农村收入达到贫困线上只是初步达到脱贫标准，脱贫人口仍处于非常脆弱的生活状况，无力抵御灾害、疾病等返贫风险。所以，防返贫工作应以降低贫困人口的脆弱性为目标，围绕信息收集、预警识别、结果研判等建立防返贫监测预警机制，降低贫困人口返贫的风险[11]。为应对脱贫户的贫困脆弱性难题，促进其生活持续改善，需要不断夯实脱贫户生计发展基础，优化其生计策略，降低脱贫户返贫几率。
具体来说，为确保监测预警系统对脱贫户生计变化的准确感知，要采取多渠道、多维度信息收集方式，以更全面、更准确地获取脱贫户相关资料。通过对农户收入、支出以及土地、草场、粮食、房屋等易于测度和观察资产的统计，可大致了解脱贫户的物质资本。通过定期走访、现场调查等，可了解脱贫户的社会关系、劳动技能等动态的社会资本与人力资本。将获取的脱贫户相关资料上传至防返贫监测预警平台的大数据中心，结合与教育、医保、住建、水利、民政等行业部门联网获得的信息，运用专门软件对获得的脱贫户所有信息进行数据挖掘，最终对脱贫户的生计能力进行精准“画像”，根据结果评判其返贫可能性并制定下一步具体帮扶措施。
(四)制定监测预警识别流程，建立多层级动态监控机制
防止脱贫人口返贫监测预警的识别流程按照村级评估、乡镇核查、县级确认的程序开展。根据农村脱贫家庭收支情况和生活状况，对照“两不愁三保障”标准，进行综合分析、研判评估。村级组织对边缘户、监测户的收入和支出等情况进行统计，全面掌握农户家庭的生产生活状况，对是否存在返贫和致贫的风险进行判定。接到村级综合分析评估以后，乡镇派人实地入户核查。县级扶贫数据信息中心对乡镇、村上报的数据资料进行审核研判，最终生成不同等级预警并推送至脱贫户所在乡镇、村。在具体实施过程中，各级政府必须重视监测预警工作，对系统发出的预警信号予以及时回应，采取有效措施加强防控，确保对返贫苗头处置的及时性与针对性。信息识别是防返贫监测预警管理的关键环节，相关部门要做好信息的采集、录入、分析、更新、对比工作，确保信息真实、准确、有效，防止遗漏返贫和重复救济。
各级政府要结合开展的反贫困监测预警工作，对脱贫人口返贫致贫风险的真实性定期予以抽查，通过实际情况与系统预警结果的核对而不断纠偏，弥补系统存在的漏洞，确保防返贫监测预警系统对返贫风险的精准识别。
针对不同预警等级，从监测预警对象的实际情况出发，坚持因地因户因人施策，做到事前监测预警、事中妥善处理、事后跟踪问效，确保面临返贫境地的脱贫人口得到及时救助与帮扶。
(一)巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接
打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上做好乡村振兴这篇大文章，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。结合中央的要求，对于公众平台数据库发出的预警警报，要根据农户的实际情况，结合乡村振兴政策措施，快速高效助力面临重返贫困的人口摆脱困境。要继续实施扶贫小额信贷政策，定期摸排小额信贷资金使用情况，建立实名制台账，帮助农户制订还贷计划，与贷款部门协商出台针对困难户的延期还款措施。要完善脱贫攻坚时期的带贫益贫长效机制，构建产业带农益农利益联结机制。出台详细的、可操作的指导意见，提高产业带农益农能力，发挥其“农户增收益、村集体增实力、产业增效益”的“三增”效果，与面临重返贫困的脱贫人口建立利益联结机制。一方面培育壮大集体经济，提升对专业合作社和龙头企业的扶持力度，加大其增收带动作用；
另一方面，支持脱贫人口参与到产业发展中，提高其直接受益水平。要创新消费扶贫方式，助力脱贫人口持续增收。打通供应链条，拓展销售渠道[12]，积极搭建党政机关、事业单位与乡镇扶贫产品供需对接平台，鼓励引导社会各界购买和消费来自脱贫村、脱贫户的产品和服务。各级党政机关等要带头参与消费帮扶，在同等条件下优先采购贫困户产品，在全社会形成协同帮扶效应，提升消费扶贫效果。
(二)激发监测预警对象内生动力
加强针对监测预警对象的可持续发展帮扶力度，激发其内生动力。要想实现长久稳定地脱贫，最终取决于监测预警对象的自我发展能力。首先要分析研判监测预警对象的劳动能力，根据不同人群的情况采取不同的帮扶措施[13]。对由于重大自然灾害、重大疾病等特殊原因，致使家庭发生重大变故，收入严重下滑至低于地区脱贫标准的监测预警对象，启动生计恢复机制，通过就业、产业帮扶、纳入低保等措施确保监测对象的生活不受影响。对符合救助条件的边缘致贫人口优先适用临时救助，对临时救助仍不能解决困难的应及时纳入低保。对没有劳动能力的监测预警对象，直接纳入综合社会保障兜底范围。要积极启动教育资助，对学前教育、义务教育阶段家庭经济困难学生生活给予补助，对高中、中等职业学校家庭经济困难学生实行国家助学金政策、免学费政策，对家庭经济困难大学生给予助学金贷款。对有劳动能力的监测预警对象，坚持开发式帮扶，以产业发展、稳定就业来提高其生计可持续能力。具体来说，通过产业帮扶、转移就业、公益性岗位安置等措施，保障有劳动能力的监测预警对象的收入稳定增长。针对有耕地、有农机具、有劳动技能的脱贫人口，要帮助其发展林果业、特色养殖业、庭院经济等，鼓励其通过发展农业提高收入，以激励其他有劳动能力的低收入脱贫人口用自己的辛勤劳动致富。针对生产资料匮乏、有劳动能力但就业困难的脱贫人口，可开展新知识新技能培训以提升其劳动能力与劳动质量[14]，同时，各级政府要搭建劳务协作平台，组织有就业意愿的脱贫人口外出就业。
(三)以扶志提志增强监测预警对象文化自信与脱贫信心
扶贫先扶志，致富先治心。思想是总开关、总闸门，没有思想上的破冰，行动上就难以突围。要通过学习和教育，提升防返贫监测预警对象改变命运的勇气和志向，让他们知道贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫后致富的想法和决心、没有脱贫后持续增收致富的志气。各级政府要继续加强对脱贫人口的思想教育和引导，持续推进思想振兴，促使其从“要我干”到“我要干”、“要我变”到“我要变”转变，切实激发脱贫人口推进乡村振兴的内生动力，进而迈向共同富裕。各级党组织要经常开展扶志教育活动，积极运用农民夜校、新时代农民讲习所等形式，用学习促进群众转变思维定式，加强对脱贫人口的思想、道德、法律、感恩教育，弘扬新时代新农村自尊、自爱、自强的精神，引导其树立勤劳致富理念。要全面发挥文化育人的重要作用，组织各类文体活动，开展文化进万家活动，用先进文化引领乡村文明发展，以先进文化鼓舞人、以先进文化熏陶人，让防返贫监测预警对象焕发精气神，树立勤劳实干的思想，打造“人穷志不短”的理念，使其靠自己努力改变命运。
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