(辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110036)
摘要：于对原有制度环境的改造，而制度环境改善的路径只能是与先进的电信体系开放互动。
关键词：中国电信；路径选择；技术开放；制度循环
中图分类号：F125
文献标识码：A
文章编号：1005—2674(2006}05—0033—03
一、技术开放优先及其经济绩效
经过20多年的开放，目前中国电信业的基础设施相对得到了极大的改善。但由于在不开放的条件下进行拆分式改革，中国电信业为引入竞争付出了大量重复建设的成本，部分地区和行业基础网络过度膨胀，电信的负外部性在制度创新滞后的条件下已经给中国电信业的发展带来了不健康的因素。
一方面，由于中国电信适时地开放了技术与设备市场，使中国电信在网络规模与技术装备、用户群等方面占有较大优势。特别是，由于技术开放优先策略，先进的进口电信设备不但推动了我国电信服务业的发展，也刺激了国内电信设备生产企业的高速发展。目前国内电信设备市场的竞争程度已经和国际市场同步。国际上最先进的电信设备制造商和营销商均已进入中国，他们之间的激烈竞争已经充分凸现。竞争“磨练”了我国电信设备制造业，民族电信设备制造企业已实现群体突破，开始步入国际市场。以数字程控交换机为例，我国自主开发的产品已经达到世界先进水平，其信号系统、网管系统、各种业务的接口等等更符合中国电信网的要求，已达到较高的市场占有率。加入WTO后，即使实行零关税，国外电信设备产品在价格上也不会有太大的竞争力，不会对我国电信设备制造企业带来太大的冲击。另外，如果对信息产品零部件降低关税，还将增强我国电信设备产品的价格竞争力。
另一方面，从电信服务与运营的制度角度来看，中国电信业真正而全面的开放是从中国加入WTO才开始的。中国对电信业的开放问题一直比较谨慎，为了引进技术和获取资金，电信设备制造业对外开放已达到了相当高的程度；而在电信运营服务领域则实行的是不开放政策。根据我国1993到1995年制定的法规，中国电信网络不允许外商参股或参与运营，信息产业部成立以后也曾一再明确这一原则。
从根本上讲，开放条件下的改革是中国电信快速发展与竞争力提高的基本原因。正是由于中国在80年代开始了与世界先进的市场体系互动，进行了强制的制度变迁，为电信产业开创了良好的制度环境：一是使得电信业能够通过国际市场，购买和利用国际先进的技术设备来迅速提高技术水平、开辟新的业务、扩大服务面，进而大大缓解了电信对经济发展的瓶颈约束；二是在产业政策、国家投资和服务资费等方面政府对电信业实行各种扶持和倾斜的政策，以通信服务的商品化和居民收入大幅增长，尤其是20世纪90年代对电信管理体制和运营格局进行改革，开放电信经营的部分领域。这一系列制度创新，使得电信行业的技术与投资供给相对充分。同时，中国经济实力的增强，GDP的快速增长，居民收入水平的迅速提高，对电信服务提出更大的需求。1990-1998年电信业务总量年增长达44％，比同期GDP年均增长高出30多个百分点，成为近十几年发展最快的部门之一，也是收益最高的行业之一。但是我国电信业总体绩效，排除垄断因素外，还是比较低的。中国电信已建立起了相对完整并具相当先进性的网络，并拥有中国最大的用户群，这是中国电信参与市场竞争的最大本钱，也是在短期内任何新竞争者所难以动摇的。但从营业收入水平来看，中国电信的实力又要大打折扣。曾有专家估计，通过网络职能化技术能使我国网路运行效率提高30％—40％，这就意味着当年可增加900亿元—1200亿元收入，相当于1996年电信业务总收入。
二、制度开放限制与竞争绩效滞后
根据上述分析可见，由于制度开放滞后，中国电信在低效制度供给循环的条件下造成绩效与竞争力偏低，为进一步发展制造了障碍。
(一)再发展资金的制度约束
中国电信市场发展的潜力巨大，但进一步发展的投资在很大程度上需要行业自筹。中国电信业务总量占GDP不到3％，而发达国家如美国的信息产业对GDP贡献率达40％以上。中国电话网总量规模，目前虽是世界第二大通信网(世界上第二大的电话网、第三大的移动电话网和最大的无线寻呼网)，技术装备也基本达到了国际的先进水平，但与其对应的每百人电话拥有量的水平却远远落后于世界平均水平。随着我国由计划经济向市场经济的过渡和转轨，政府财力状况的变化和对电信业发展战略的调整，在电信业投资占全社会投资比重不断上升的同时，国家预算内拨款的比例却大幅下降，电信业自筹的比例在不断提高。
为了提高电信企业自筹资金的能力，利用价格杠杆进行政策扶持，我国出台了提高价格的一系列政策，并确立了“以话养话”的基本定价原则。这导致了我国形成了高初装费、低月租费和通话费资费结构的形成。1999年中国调整了资费结构，参照国际惯例和发展趋势，根据竞争原则确定资费水平。据测算这次电信资费的调整，使电信企业减少收入180亿元，直接影响企业自筹资金的数额和比例。
由于电信业投资周期长的特点决定了其强烈依赖于资本市场进行融资活动，而我国资本市场尚处于发展的初期，市场容量小，金融业的发展相对落后，难以承当电信业巨额的资金需求。事实上，对于如此巨大的资金需求和市场潜力，不仅中国电信自身难以满足，就是国内所有的电信企业也不可能实现。而在中国电信开放前的电信体制下，由于对国外电信运营商的限制，可能的资本供给被约束，电信的进一步发展受到阻碍。
我国一方面要在制度规则上与国际接轨，降低电信资费标准，另一方面又要加大电信的投资力度以满足需要。可以说对电信开放的制度限制是造成1999年之后电信发展相对缓慢的重要原因。从长期看，中国电信业必须建立起新的符合国际惯例的商业性投融资渠道。
(二)数网并存与低效竞争格局
20世纪90年代后，中国加快了经济体制由计划向市场转变，中国电信服务市场已开始引入竞争机制。人世前我国已经对电信业进行了多次重组，形成了几个大的企业集团，多家电信公司并存，不同业务、不同层次的多元化竞争格局已初步形成。对电信业进行了多次重组客观上促进了电信业的竞争，产生了较为显著的绩效，通信和入网费用下降，直接带动了电信市场的扩张。
但是，市场竞争主要是发生在放开经营的业务上，新业务和服务的领域竞争程度比较激烈，并主要体现在价格放开和实行指导价的业务领域或服务项目上，原因是政府控制着电信市场的准入、经营范围和基本电信业务价格。因此，短期内远远不能形成竞争局面，不利于电信服务业的长期发展。另外，居高不下的电信资费，也让人对中国开放电信行业感到忧虑——尽管我国电信业两次大幅度
降低了电信资费，但是目前的电信资费仍然偏高。
笔者认为，在相对封闭条件下，即没有引入外部竞争的前提下，中国电信的拆分改革并没有走出“低效制度供给循环”的状况。低效制度供给循环指由于制度的封闭性，交易成本高的制度不能自发的降低其高昂的交易成本，反而由于寻租集团的操纵，在制度演变过程中，非但不能产生低交易成本的新制度，反而保持甚至提高交易成本，降低经济绩效，并进而产生下一轮的低效制度。电信立法的滞后与法律法规的不完善，以及不按市场经济规律建立完善的电信市场监管体系、缺乏公平合理有效的互联互通政策，使得低效制度供给循环在中国电信业的发展过程中的后果表现为：我国目前各类通信网络资源布局形成了数网并存而远不是数网竞争的一大特点。
(三)企业自主运营效率低，电信法规不健全。
从直接的电信企业间的比较来看，中国电信企业的运营效率不仅落后于发达国家的电信企业，而且较之不少发展中国家电信企业的运营效率也有不少差距。中国电信发展对制度环境支持的依赖强，中国电信的总体规模的增长与营运效率偏低的根本约束都在制度方面。
一方面，尽管近几年中国电信服务水平提高很快，但电信这种服务质量的改善和服务水平的提高，主要是依托技术进步的结果，在提供服务种类或品种开发与设备技术支撑的服务、功能等方面仍存在许多新的问题，电信服务水平还有待于更大的改善和提高。另一方面，中国电信的投资保持着较高的固定资产投资强度，但也体现出投资的效率降低。其投资占电信收入的比例由1996年的74．6％上升到1998年的75．3％，因为投资的效率即为该指标的倒数，故反映出年新增投资对当年收入的贡献程度并未提高，反而降低。政府对电信运营业实行“三个倒一九开”(上缴利润、外汇留成、设备折旧三项资金国家与主管部门一九开)、同意收取初装费作为产业建设基金和其他支持政策。
一个按市场经济组织起来的企业将更具有市场竞争能力，中国电信业的运营体制正是在这一方面存在很大缺陷。目前最大的企业是中国电信，是对传统电信管理体制调整、改革过渡时期的历史产物，与主管部门有着千丝万缕的联系，并不完全是严格按照市场经济要求建立的。中国电信的产权组织关系与管理结构非常复杂，它是由中央和地方共同投资与运营的一个复合多级法人，但又没有严格按照股份制企业来组织，导致治理结构和产权关系不够规范。中国电信要真正成为参与市场竞争的主体，不仅要理清业务关系，还要理清产权关系，完善治理结构。
中国的电信法规不仅建立滞后，而且很不健全。中国目前尚未有完整、成文的电信法，而又存在名目繁多的不透明的部门法规和地方法规，并且中国电信法规、电信管理体制与企业经营机制均不适合WTO的要求。一方面，WTO要求其成员必须向市场经济体制转轨，其目的是要在市场经济的共同基础上实现全球范围的贸易自由化；另一方面，也只有具有市场主体地位和性能的企业才能较好地适应市场竞争。而中国电信体制在这一方面相距甚远。中国从20世纪80年代初就开始了电信经营单位的企业化步伐，但是迄今为止从事电信经营的企业还称不上真正的与管理部门相对独立的企业，名为企业的中国电信实际上是一个由管理部门控制的业务运营法人体。这既不利于电信服务企业市场主体地位的确立，也不利于企业竞争意识的培养。
三、结 论
表面上看，我国电信业存在的主要问题是基础设施建设不够，设施的规模水平远远低于发达国家。因此，很多人认为加快电信业发展的对策，就是加快电信业的基础设施建设。实际上电信业的发展至少应包括两个方面，即制度环境建设与设施建设。基础设施建设提供的是电信服务业发展所必需的物质条件，制度建设提供的则是使设施规模如何扩大和如何有效运转的发展机制。
本文认为，在未进人世界电信制度体系之前的条件下，政府作为制度安排的主体，它的改革绩效主要由它所依赖的制度环境决定。现有的中国电信问题归根结底是我国的电信改革路径问题，制度环境的改善是改革绩效提高的根本办法。包括中国在内的发展中国家电信业获取竞争优势的路径依赖于对原有制度环境的改造，而制度环境改善的路径只能是与先进的电信体系开放互动。
中国的电信改革一直以来与其他发展中国家一样，在开放前都处于低效制度循环的状态。依赖现有的制度环境只能再生出更加低效的制度安排。因此，本文认为现有的电信规制部门除了在方向以外的具体问题上是负责而有智慧的，而WTO以后的中国电信业路径方向是正确的，如进一步对中国电信业做出有效的制度安排，那么绩效提高也是必然的。