摘 要：《湖南省民办教育促进法实施办法》的颁布实施、《关于促进民办教育发展的决定》的出台、专项资金支持开始启动、与公办院校学生一样享受助学金奖学金、社会各界对民办院校的认可度不断提升等是对民办高校的极大鼓舞。但在办学者等人眼中，湖南民办高等教育发展的软环境整体欠佳。主要源于产权不明晰下隐藏的问题较多、资金紧张、银行贷款积极性不高、贴息贷款政策没有惠及民办高校学生、招生秩序较混乱、民办高校的公益性有待加强。要进一步改善湖南民办高等教育发展的软环境，必须依靠政府、办学者等各方面良性互动。
关键词：湖南；民办高等教育；软环境；调查
中图分类号：G649·21 文献标识码：A 文章编号：（2008）04－0022－07
本研究考虑了以下几方面：一是研究对象的广泛性。本研究调查了湖南10所民办普通高校的办学者、管理者、教师、学生共400多人。二是抽样方法的多样性。由于民办高校办学者、中高层管理者数量不多，所以力求请他们都填写问卷，而对数量较多的老师和学生则采用随机多阶段抽样与简单随机抽样相结合的方法。三是数据处理的严谨性。共发放按照科学方法设计的问卷400份，回收355份，回收率为88·6％。剔除不合格卷40份，剩有效卷315份，有效度为88·7％。为了便于分析，认真挑选了300份（办学者：董事长或董事长委托人5人，各层次管理者95人，教师100人，学生100人）。数据分析处理采用SPSS13·0软件，并建立了相应的调查结果统计数据库。本次调查设置16道大题，从将近20个方面反映了湖南民办高等教育发展软环境的基本状况。
一、整体评价不佳
整体来看，参与调查的人对湖南民办高等教育发展的软环境满意度不是很高。
1·直接表述“很满意”或“比较满意”的人较少。调查的10所学校中，只有5位办学者提交了合格答卷。从图1可以看出，没有办学者和管理者对软环境的整体评价是很满意的。很满意的只有2个老师和18个学生，合计为6·6％。表示“很满意”的还值得推敲，他们是真正满意？还是反话正说？通过翻阅个人信息得知，填写“很满意”的两位老师是博士、副教授。他们工资水平都较高、自由支配时间较多，也许比以前感觉好了，所以满意。
表示“很满意”的18位学生基本上来自一个学校的新建校区，实行半军事化管理的长沙市远郊学校，他们是大学一年级学生，可能是比较容易满足的一部分学生的代表。
“比较满意”的共91人（办学者3，管理者33，教师21，学生34），占30％，“一般”的86人（办学者2，管理者36，教师30，学生18），占28·6％。而“不满意”和“很不满意”的合计103人，占34·3％。如果把评价“一般”的人往“不满意、很不满意”这一头靠，有将近50％的人感觉是不太好的。数字不单纯是个数量问题，本身包含一定的质量，这多少说明湖南省的民办高等教育发展软环境与利益直接相关者的期待是有较大差距的。
2·对软环境进行省市比较时湖南排位并不靠前。被调查者认为北京民办高等教育发展的软环境最好，后面依次为陕西、江西、湖南、广东、河南、浙江（问卷只提供了7个省市进行选择）。如果办学规模与软环境有直接正相关关系，陕西应该排在第一位，因为陕西的民办本科院校就有5所，加上专科有20多万学生。把北京排第一也许是出于对首都的向往与肯定，在很多人眼里，首都应该是很多方面的首善之区。事实上，这是一个很难作答的问题。按规模，湖南可能在广东及浙江之后，但湖南在此排名在他们之前，也许填写问卷者有“自我肯定与安慰”之心理。这种排列应该表明了一种期待与自尊自爱，对湖南政府部门而言应该是一种鼓励与鞭策。
二、有利因素增多
有利因素主要表现在单位定性于事业、外部规范管理强化、专项资金支持定调、非法负担减轻、各种主体对民办高校的热情渐增等方面。
1．定性改变可能带来诸多积极而重大的变化。湘政发［2008］1号文件《关于促进民办教育发展的决定》第一条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”大多数人对“民办学校是民办事业单位”的说法持欢迎态度，希望能落到实处。在共计1060个选择中，被调查者认为将民办学校定性为民办事业单位，学校由“民办非企业单位”变为“民办事业单位”的主要区别由大到小依次是：办学者心理感受不同、社会地位不同、管理主体和管理方式不同、办学成本不同、学校性质不同、教师待遇不同。见表1。有人在补充答案中说：没有什么不同、玩文字游戏而已。这也许是一种恨铁不成钢的说法。
表1对定性改变造成的“不同”的看法
之所以“心理感受”不同成了首选，大概是因为“非企业单位”太笼统、太宽泛，只说了“不是什么”，而没有说清“是什么”，而“事业单位”却听起来简洁有力、语义明确。笔者认为，这一政策的出台会导致很多的不同。到底会有多大不同，还有待政府对“民办事业单位”内涵的界定、待遇的落实。这是一个崭新的课题。
60％以上的人认为政府对民办学校的重新定性将对民办高校发展产生较大或很大的积极影响，这说明大家对政府是寄予很大希望的。“说不清”及以下看法也有近40％。见表2。要改变这40％的人的看法、要让那本来满怀希望的60％的人不失望，关键还得让事实说话，否则真的只是“玩文字游戏而已”。
表2重新定性将对民办高校发展产生的积极影响
2·委派书记和督导对民办高校的规范管理有较大的促进作用。2007年湖南省委、省政府按照教育部令第25号向11所民办普通高校委派了党委书记兼督导专员。关于督导制度的作用，大部分人是持肯定态度的，86·6％的人认为“有些促进”或“较大促进”、“重大促进”，见表3。高等学校是文化阵地、思想阵地，当然应该清楚举什么旗、走什么路、培养什么人才的问题，“党代表”的进驻无疑对民办院校有导航的作用。但个别层次较高的管理者认为：派出督导是对民办院校办学自主权的干涉。也有人认为督导来到学校后，气氛变紧张了、办学活力小了、开支增大了（比如要为督导提供工作生活便利）。督导的职责是什么、功能是什么、怎么行使监督指导权、怎样处理督导与所在学校及其派出机构的关系等问题都有待深入探讨。从加强办学公益性看，笔者对设置督导是欢迎的，关键是要建立一个规范与助推民办院校发展的合理机制。
表3对派遣督导专员作用的看法
3·对专项资金支持政策持谨慎欢迎态度。湘政发［2008］1号文件指出：“从2008年起，省财政在教育事业经费之外，每年安排民办教育发展专项资金500万元。民办教育发展专项资金应随同级财政收入的增长而逐年增加。民办教育发展专项资
金由财政部门负责管理，教育部门报同级财政部门批准后使用。”15·6％的人认为专项资金将对湖南民办高等教育产生“很大”的积极影响，26·6％的人认为影响会“较大”，23·3％的人“不大”，31·6％的人认为“说不清”2·6％认为影响“很小”，见表4。
表4 专项资金对湖南民办教育发展的积极影响
全省目前有6219所民办学校，如果将500万元均分，每所学校只有804元，实际作用似乎不大。500万元如果集中资助几所学校，还是多少能改变办学条件的。但太集中了，又让其他学校得不到关照。与上海、广东等省市每年拿出上亿资金支持民办教育发展的力度相比，湖南明显处于起步阶段。500万元的象征意义也许大于实际作用。笔者认为，尽管专项资金的支持力度不够，但“民办教育专项资金应随同级财政收入的增长而逐年增加”的精神却表明政府支持会有很大的增长空间。
4·非法费用负担减小。法律规定“不能对民办学校有乱收费、乱罚款和各种摊派及其他非法增加负担”的行为，对于政府管理部门向学校是否有非法收费的行为，学生是很难感受到的。对此最有发言权的是办学者和管理者，他们普遍认为“说不准”、“不严重”或“不存在”，认为“很严重”或“比较严重”的合计占37％，而且出自学生选择居多，权威性值得分析。如表5所示。如果“不存在”的选择真的基于事实、出自办学者的内心，那是民办教育发展的幸运，是对政府管理部门的褒奖。如果是不敢怒也不敢言，是为了掩饰什么，那就是一种讽刺。事实上，一些基层管理部门对民办高校的“索拿卡要”行为还是时有发生。
表5对非法负担情况的看法
5·社会各界对民办高校的热情（认可与支持程度）整体上处于“一般”（笔者认为是难得的“一般”）。对6个主体可能态度的1800个评判选择中，选“一般”的达46·1％，选“较高”的占22·3％，6％的人次认为“较高”，如果“一般”中有一半靠近“较高”，则持积极态度的选择达到51％。选“较低”的占19·5％，5％的人次认为“很低”。如表6所示。看来，曾经严重存在“民办学校多余论、冲击论、营利论、怀疑论、添乱论”得到了一定程度的缓解。
本次调查中，对“政府”的看法，有116人（共300人）选择“较高”，如果加上“很高”的56票，对政府态度的积极评价高达57·3％，如果加上“一般”的81票，认为政府对民办高校的热情越来越高、态度越来越明朗的高达84％。曾多年主管教育的湖南省人大常委会副主任唐之享在其讲话和《唐之享教育文丛撷英集》中多次提出：对民办教育必须“高看一等，深爱一层”。［1］
表6社会各界对民办学校的热情度
家长、学生、用人单位等对民办高校的支持也不断加强。湖南涉外经济学院连续几年招生人数增加，2007年被评为就业先进单位，说明社会对民办高校、对民办高校学生还是欢迎的，对学生质量是肯定的。当然，要将各界合计达46·1％的“一般”看法转化为“较高”或“很高”，还需要付出艰苦的努力。
6·政府对民办高校教师职称评定等扶持力度加大。在1200人次的全部选择中有505人次（42％）认为“政府对民办高校教师高级职称评定、青年骨干教师的选拔培养、科研项目申报立项与科研资金支持力度”为“一般”，有312人次（26％）认为“较高”。见图2。在对职称评定、骨干培养、科研立项、科研经费等单项进行评判时，认为支持度最高的是职称评定，最低的是科研经费。事实上，大部分民办高校都能参与省里统一的高级职称评审，湖南涉外经济学院、长沙医学院就几年来晋升了一批副教授、教授，改善了师资结构。很多民办高校也启动了科研，湖南涉外经济学院近几年上报课题有重大突破，申报门路多了，批下来的项目也多了，2007年达60多项。尽管大部分课题经费较少，有的是只立项不资助的，但能有如此起步已经是了不起的表现。民办高校也参与省级、国家级精品课程建设工作，到2008年，湖南涉外经济学院省级精品课程达到3门。少数几所民办高校每年获批的省青年骨干教师培养对象为1－2人，大约为同等规模、级别公办院校的一半。“实力”与“支持”永远是互为因果关系的，实力赢得支持，支持造就实力，如果要各方面的支持力度要与公办一样，还须政府与民办高校共同努力。
图2 政府对职称评定等支持力度
7·奖学金、助学金政策惠及民办高校学生。国家对公办、民办高校学生享受政府奖学金、助学金一视同仁的做法成了帮助民办高校学子跨越贫困障碍的有力武器。持“开始启动”“有重大突破”等观点的高达290人次，将近97％。见表7。有10人选择的是“无享受”，查阅问卷得知，答案出自学生，也许是填写问卷的同学本身没有实际“享受”，将个人情况代替了群体情况、行业情况。
表7对享受政府奖学金、助学金的看法
44％的人选择了“重大突破”，这表明2007年是这一政策颁布实施力度很大的一年。湖南涉外经济学院就有3000多学生享受了1000多万元的助学金、奖学金。这一政策让学生感受到了党和政府的温暖，缓解了学生的经济压力，增添了民办高校的生机和活力。
8·湖南民办教育协会作用明显。当回答湖南民办教育协会对湖南民办高等教育发展的作用时，47％以上的人选择了“非常大”或“较大”，认为“不大”或“很小”的不到11％。见表8。这说明协会通过具体的活动和作为在大家心中树立了较高的地位。
表8对湖南民办教育协会的看法
三、有些方面仍需改进
调查表明，对于民办高校的发展，在政府支持、产权明晰、金融部门放贷、社会舆论转变、办学者公益思想加强等方面还有很大的加强与改进空间。1．产权明晰度不高导致问题丛生。认为产权很明确的30人（10％），较明确的72人（24％），说不清的120人（40％），较模糊的66人（22％），很模糊的12人（4％）。如图3所示。认为“很明确”的人中大部分为学生。对于民办高校产权，《民办教育促进法》中规定：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国家资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权；民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理使用，任何组织和个人不得侵占。
有论者认为：上述的规定为学校的产权问题留下了不明晰的“悬念”。学校法人财产权虽没有否定举办者所投入的资产具有最终的财产所有权，但在民办学校存续期间，举办者所投入的资产有无财产所有权、能否转让或用于担保等问题，《民办教育促进法》没有给予明确回答。对于产权的最后归属权，《实施条例》及湖南省的《实施办法》对其采取回避态度。这种情况在某种程度上反映了政府决策层在民办高校产权的归属划分方面还存在分歧，也无疑给民办高校产权界定带来了制度性障碍。［3］
由于产权政策的模糊性，很多人对民办学校（高校）的稳定性表示担心。在对“由于产权不明
晰，为了实现资本的逐利性，投资者用种种办法将资金转移来维护自己的利益，而资金转移又使一些民办学校处于不稳定的状态”这个说法的科学性、真实性进行表态时，25人（8·3％）认为“很高”，114人（38％）认为“较高”，90人（30％）认为“说不清”，60（20％）人认为“较低”，11人（3·6％）认为“很低”（大部分办学者的意见）。见图4。为什么办学者和其他人对这个问题看法很不一样？“旁观者”（部分师生、管理者）认为“很高”、“较高”的依据是什么？为什么导致资金转移、侵占？这些问题值得专题研究。
图4 对资金可能转移的看法
如果产权长期不清晰受害者将会很多，整体上认为教职员工首当其冲。从调查数据看，受到产权不清晰带来的不利影响的主体从重到轻依次是：教职员工，办学者，学生及家长，社会稳定。33％的人认为教职员工第一，27％的人认为办学者第一，25％的人认为社会稳定第一，15％的人认为学生及家长第一。大部分教职员工和部分管理者选择了对“教职员工”利益影响最大，仔细分析是很有道理的，这些人已经没有“国家干部”身份，在“皇粮”编制之外，学校万一出现险情，除了部分高学历高职称的人能尽快另谋高就外，大部分人可能就暂时失业了。为什么有那么多人“同情”办学者？也许是大家真的担心政策不明朗会导致办学者苦心经营积累的资产被充公或被“劫富济贫”。在含糊的法制面前，办学者和教师们都是弱者，只是教师更弱势罢了。而“社会稳定”排名第三的理由恐怕是由于学校垮台可能会对社会政治、经济秩序造成冲击，影响安定团结。“学生及家长”排第四，大概是因为他们是被重点保护的对象。
某种程度上讲，提高产权明晰度对于投资办学而非捐资办学的中国民办高校的发展具有极其重要的意义。
2·贴息贷款等诸多政策没有惠及民办高校的学生。调查结果表明，湖南省还没有启动民办高校学生贴息贷款政策。民办高校也有很多家庭经济困难的学生，如果有贴息贷款无疑可帮助他们渡过难关，这一政策的实施亦将提升学生和家长选读民办高校的勇气。对民办高校贴息贷款政策持“较高”以上期待的将近50％。见表9。民办高校一边是学费偏高，一边是没有贴息贷款，这是那些经济困难的学生和家长选择民办高校的一大障碍。民办高校目前是没有国家财政支持的，但它同样为国家培养了人才，如果考虑民办高校所作的贡献和它们的可持续发展需要，国家应该想办法减轻民办院校办学负担和学生上学的费用负担，对民办院校学生的贴息贷款和的适当的补贴也许能“平抑”民办学院学生的负担。
表9对贴息贷款政策的期待
3·对加强民办院校公益性的期待很高。在对“有人认为，中国的民办高校是由利益集团直接控制的，所以公益性不强。您对这种说法的认同度有多高”问题的回答中，有约52％的人选择了“较高”或“很高”，“说不清”的也达38·6％。认为“较低”或“很低”的不到8％。见表10。对于如何理解公益性，各方有不同标准。有些人可能以老板不求回报、全心全意为师生服务为标准，有些人以为家庭、社会、国家培养合格人才为标准，有的人以自己付出少、收益高为标准。在选择“很低或完全否定”选项的人中，有一位办学者的解释是：“为很多可能进不了公办大学的学生提供继续深造的机会、为家庭、为国家培养人才本身就是一种公益行为，收取比公办高校相对较高的学费也是为了维持学校的正常运转，除了学费用于办学外，我们还从集团公司拿出大笔钱来办学。由利益集团控制与公益性强不强也没有必然的关系。”
表10对民办高校公益性的看法
我们不能简单地说民办高校的公益性不强，正如湖南省民办教育协会会长刘玉娥在全省民办教育工作会议上的讲话———《学习和推广邵阳经验 依法促进我省民办教育持续健康发展》中指出的：各类民办学校在“扩充教育资源，增加教育经费的投入，满足人民群众对教育多样化选择的需求，培养大批社会急需的合格人才，缓解经济社会发展对各类人才的需求矛盾，建立新型办学运行机制，推动公办学校改革的深化，带动相关产业发展，促进经济增长，扩大就业和再就业机会，维护社会稳定”等方面做出了重要贡献。［4］应该说，民办高校带来的各种积极影响都是公益性的表现。
调查问卷反映出：要加强民办高校的公益性应该多方面努力，如果按重要程度、紧迫程度来排列，由高到低依次为降低收费标准、完善硬件设施、加强校园文化建设、降低学校商业气氛、加大政府支持与监控力度。这种排列不能直接推理出民办高校收费太高、硬件设施太差、校园文化落后、商业气氛太浓、政府支持与监控力度较弱的结论，但也能间接反映这些方面存在的不足，也说明改善这些方面对于加强公益性的重要性。一个普遍现象是民办高校收费较高、学校注重外在物质形象建设、商店林立，这与公益性是有一定矛盾的。
4·“资金紧张”是阻碍民办高校可持续发展的首选因素。影响因素中，“政策法规太笼统”紧随“资金紧张”后。排在3至10位的依次是：生源质量太差，与公立高校不平等竞争，学校被限制在偏低层次，社会舆论不够宽松，骨干教师缺乏，管理民办高校的主体分散而无力，学生就业困难，税收与摊派太重等。这说明民办高校资金是很缺乏的，导致资金缺乏的具体原因在此不作分析。“政策法规太笼统、与公立高校不平等竞争、学校被限制在偏低层次、管理民办高校的主体分散而无力、税收与摊派太重”五项与政府及管理体制有紧密联系，这同样说明湖南民办高等教育的宏观管理体制是存在较大问题的。广东信孚教育集团董事长信力健在回答办学要素的重要程度时说：“第一位是环境，第二位是资本，第三位是人力，第四位是机制，第五位是管理。”［5］这样排序肯定是一种无奈之举，缺了什么都不行啊！“物以稀为贵”，从以上可以看出对民办学校一个良好的政策法规环境等的殷切期望之情。
5·银行贷款积极性不高。与“资金紧张”相关的是银行贷款。有关政策规定：“民办学校可以依法向金融机构申请贷款。”但目前很多人认为银行对民办高校贷款的积极性并不高，认为贷款积极性“很高”的基本上出自学生，他们也许会反问：老板买地、建房……几个亿甚至十几亿的资金投入，如果没有银行贷款，哪来那么多自有资金？而办学者、管理者、老师对此问题选择了“较低”或“说不清”。如表11所示。
表11银行对民办高校贷款的积极性
据报道，至2002年8月底，西安农行、商行、农村信用社等金融机构对民办高校的贷款余额达到6·13亿元，分别比2001年底和2000年底增长了53·4％和268·84％。湖南民办高校的发展也离不开银行贷款。银行贷款在很大程度上解决了学校教学楼、学生公寓、图书馆等教学设施和校园环境建设，促进民办高校的快速健康发展。但由于受《担保法》等诸多限制，目前我国大多数民办高校获得的贷款基本上是短期保证贷款，以相关业务单位或
担保公司做担保，基本上没有信用贷款，且贷款期限较短。要改变这种局面，需要政府、银行、学校等几方面的共同努力，构建一种机制。
6．招生秩序比较混乱。认为目前招生秩序“非常好”的3人（1％），认为“较好”的43人（14·3％），认为“一般”的100人（33·3％），认为“较混乱”的81人（27％），认为“很混乱”的73人（24·3％）。
7·民办院校对教师的吸引力、凝聚力不强。在回答民办高校对教师的吸引力、凝聚力问题时，有将近30％的人（大部分为学生）选择了“较强”或“很强”。他们也许认为，如果不是“较强”，似乎很难解释为什么有那么多老师出现在自己的学校。湖南涉外经济学院2007年收到求职书1000多份，90％以上为硕士学历，还有博士后，实际录用100余人。应该说，民办院校是有一定吸引力的，这大概是因为民办院校有比较高的工资待遇、比较宽松的环境。但不可忽视的是选择“较弱的”高达42·3％，选择“很弱”的也达到14％。见表12。答卷个人信息表明，持这些意见的人大部分为教职工。民办院校对教师的吸引力是个很复杂的问题。目前民办院校师资普遍表现为两头大中间小，年富力强的严重短缺，对不同学历、不同职称、不同经济水平、不同年龄、不同追求的人来说，“吸引力”是很不一样的。
表12民办院校对教师的吸引力、凝聚力
在很多人眼中，公办学校是事业单位，教师待遇参照公务员执行。而民办院校目前是参照企业单位标准为教师办理养老保险的，而企业养老保险起点低于事业单位，这意味着教师在民办高校退休后工资将低于公办院校。有将近40％的人（见表13）认为参照企业单位为教师购买养老保险对教师队伍建设的消极影响“较大”或“很大”。人才流动的最大动因是追求利益最大化，如果养老保险等待遇长期低于公办、低于事业单位，势必使一些老师另谋高就。为什么有将近30％的人认为“较小”或“很小”呢？在高等教育大众化水平继续提高、高学历人才不断批量产出的今天，也许是就业竞争的压力会使很多人“屈就”，从而使民办院校在教师的来来去去中保持人才整体数量与质量的高位运行。
表13企业养老保险标准对教师队伍建设的消极影响
综上所述，湖南民办高等教育发展的软环境既有优点又有不足，要推动湖南民办高等教育的进一步发展，必须根据短板原理，从政策、管理、宣传等各方面加大工作力度。正如赵雄辉教授指出的：政府的认识直接影响社会对民办教育发展的支持态度和行为，政府的制度供给和宏观管理是民办教育可持续发展的重要保障，政府对民办学校实际情况的深入了解是民办教育健康发展的基础。［6］截至2007年底，湖南省有各类民办学校6219所，其中职业中专（高中）学校288所、普通高校11所（含2所普通本科院校），还有15所按民办机制运作的独立学院。在校学生164万人，教职工10·4万人，形成固定资产141·7亿元。应该说，湖南民办高等教育取得了巨大的成绩，但离民办教育事业“必将成为教育的‘半壁江山’或‘三分天下有其一’”［7］的目标或设想还相差很远。从学生求学需求、社会经济发展需要和民办教育自身发展需要来看，民办学校应该有更大的发展空间。笔者祝愿湖南乃至全国的民办教育事业能乘风破浪，创造辉煌。
参考文献：
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［2］赵雄辉．湖南：行业协会推进民办教育发展［J］．中国社会报民间周刊，2006．
［3］张剑波．民办高校可持续发展研究［M］．北京：国防科技大学出版社，2007：91．
［4］刘玉娥．学习和推广邵阳经验 依法促进我省民办教育持续健康发展．http ：www．hnedu ．cn web ．
［5］朱永新．民办教育路在何方［M］．苏州大学出版社，2003：176．
［6］赵雄辉．政府是民办教育发展的核心推动者———学习唐之享关于民办教育论述的体会［J］．湖南民办教育，2006，（5）．
［责任编辑 沈 勇］