摘 要：我国已是WTO的成员国，有义务和责任遵守WTO规则规定以及加入WTO时作出的开放承诺。原先相对封闭的市政公用事业也在WTO规则的影响下加快了开放的步伐，产业保护政策和行业壁垒也会逐渐降低，市政公用事业将面对各类资本的全面竞争。本文试从市政公用事业的角度介绍WTO规则对其的影响，分析当前我国市政公用事业的开放现状，并总结经济发达国家在市政公用事业开放方面的经验，进而提出符合WTO规则的促进我国市政公用事业有序、稳步开放的管制政策。
关键词：WTO规则；市政公用事业；管制政策；行业开放
一、WTO规则对市政公用事业开放的相关规定
1.非歧视原则。非歧视原则又叫无差别原则，规定在国际贸易中成员一方在实行某种限制或禁止措施时不得对其他成员实施歧视待遇。在市政公用事业领域中，WTO成员应当确保公用事业单位在生产经营中平等地对待国内外的产品和服务。我国在《加入WTO议定书》中说明"在以下两个方面应给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇：（a）生产所需投入物、货物和服务的采购，及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件；（b）国家和地方各级主管机关以及公有或国有企业在包括运输、能源、基础电信、其他生产设施和要素等领域所供应的货物和服务的价格和可用性。"
2.透明度原则。透明度原则要求成员国必须及时公布与国家贸易有关的法律法规和行政决定，以防止不平等交易引致的贸易歧视。对市政公用事业来说，政府的管制政策需要遵循透明度原则的要求，公开政府的法律法规和管制政策，使产业参与主体能及时获得相关信息，以保证市场秩序的正常有序。政府在《中国加入工作组报告书》中，提到"政府价格主管在制定关系群众切身利益的公用事业价格、重要公益性服务价格、自然垄断经营的货物和服务的价格时，举行价格听证会，邀请消费者、经营者和其他有关方面提出意见，论证价格调整的必要性及其影响。这一机制有利于显著提高政府定价的合理性和透明度。"
3.自由贸易原则。自由贸易原则要求推进贸易自由化，进行关税减让，消除既有的非关税贸易壁垒，降低相关市场准入条件。GATT（关税及贸易总协定）规定市政公用事业中涉及的相关贸易的领域，需要约束关税、降低非关税壁垒、取消数量限制。按照GATS（服务贸易总协定）规定，公用企业所提供的产品和服务大多在其所规定的范围内，应推进所涉及的相关领域的开放。此外，数量限制协议、《世界贸易组织贸易技术壁垒协议》（TBT协议）、《与贸易有关的投资措施协议》（TRMs协议）这些协议均对市政公用事业领域内政府采取的管制措施产生约束和影响，达到逐步放松管制，降低市场壁垒的效果。
二、我国市政公用事业的开放现状分析
在我国政府已承诺的各项条款中，并没有对外商投资市政公用事业各行业进行特别的限制。并且遵照我国在加入WTO时作出的承诺，政府制定了一系列行政法规和部门规章以推进市政公用事业的逐步开放：2001年12月11日，国家计委发布《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》并指出要逐步放宽投资领域；2002年3月11日，国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部重新公布《外商投资产业指导目录》，原禁止外商投资的燃气、热力、供排水等市政管网首次被准许对外开放；2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以促进市政公用行业发展为目的，加快推进市场化进程，鼓励社会资金、外国资金采取独资、合资、合作等形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构；2004年2月24日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，以推进市政公用事业市场化，规范特许经营活动，加强市场监管，保障社会利益和公共安全；2012年6月8日，建设部发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，进一步鼓励引导民间资本参与市政公用事业建设，落实政府责任，促进民间投资健康。
得益于入世后日益开放的经济环境和政府的相关法规政策，我国市政公用事业开放取得了良好进展。建设部的《我国市政市政公用设施投资规模和需求研究》报告显示，我国市政公用设施投资总额从"七五"期间的尚不足千亿元到"十五"期间的2万亿元，再到"十一五"期间的50000亿元左右，市政公用设施投资年均增长速度约为20%。其中中央财政投入占比逐年下降，由23%下降到不足1%，并且国外资本和民间资本在我国市政公用事业市场上参与程度明显提高。国内许多市政的市政公用事业领域已有外资企业和民营企业参与设施建设和服务经营。苏伊士集团、威立雅集团、中法水务、金州环境、中华燃气等外资企业，利用国际市场的融资能力，近年来积极参与我国市政公用事业的市场竞争。
尽管入世十余年来，我国市政公用事业在行业开放和投资多元化上取得了显著的进步，但同时也显露出不少的问题：
（1）我国市政公用事业的立法工作相比公用事业的开放进程还较为落后。缺乏完善的法律法规以及行业标准使得公用事业投资项目风险较高，阻碍了外资、民资进入市政公用事业领域的积极性，进而阻滞了市政公用事业的健康发展。
（2）我国市政公用事业监管不到位。在市政公用事业领域非国有资本参与度逐渐提高的过程中，暴露出了一些监管机构WTO规则学习不充分，运作不规范，外资并购、投资资格审查不到位，国有股权违规出让，进而造成国有资产流失、社会福利受损并且国家安全受到侵害的事例。
（3）我国市政公用事业的进入壁垒较高，产业开放度低。尽管立法上逐步降低了外资和民资进入市政公用事业领域的壁垒，但当前国有、外资与民资在市政公用事业的准入方面仍存在着明显的政策差异。而且由于存在政府利用外资的政绩考核目标等影响因素，民资进入难度相比之下更大。
三、经济发达国家对市政公用事业开放的管制政策及其启示
1.英国市政公用事业开放的管制政策
英国市政公用事业原本实行的是政企合一为主的管制体制。1979年开始，英国相继对燃气、自来水等主要市政公用事业实行私有化改革，允许民营资本进入。改革后的市政公用事业的企业效率有了不同程度的提高，生产效率增长明显。同时，英国政府也对市政公用事业的相关法律进行了完善。英国在改革过程中先后颁布了《自来水法》、《电力法》和《铁路法》等一系列法律，为市政公用事业引入竞争确立了制度基础，促进了市场化过程中竞争的有效引入。此外，英国采取产权私有化模式，以处理国有资产、放松管制、特许投标这三个主要方式实现市政公用事业领域的政企分离，将国有垄断企业转变为股份制企业，政府不再直接干预企业的日常经营活动，企业在政府颁布的法律法规框架内开展生产经营活动，从而实现了产业机制的市场化转换。
2.美国市政公用事业开放的管制政策
美国公用事业改革的重点不在于产权改革，而是落在培育市场机制和放松管制上。美国政府对市政公用事业实行市场化改革，解除政府对定价、产品和进入权的控制。美国一方面确立了开放市政公用事业的原则，另一方面积极引入反垄断法律，从而使得私营企业参与度显著提高。并且，美国市政公用事业的管网开放度较高，企业可通过购买、投资等形式参与公用设施管网的建设和使用。但美国对于市政公用事业的外资并购的限制较多且在安全审查上缺乏足够的透明度，因而国外企业对美国市政公用事业投资存在着明显的障碍。
3.对我国促进市政公用事业开放的启示
（1）要注重依法监管。市政公用事业的有序运行源于法律的保障，经济发达国家市政公用事业改革的首要举措，就是完善相关法律法规，并依法进行管制。
（2）要探索适合我国的改革模式。英国的市政公用事业通过产权私有化的改革提高了公用事业单位的效率。但大规模的私有化产权改革不切合我国当下的国情，虽然众多经济发达国家为我国提供了许多成功范例，但我国仍应从本国实际情况出发，不能照搬照抄某种模式。
（3）要推动市政公用事业的市场化改革。经济发达国家在市政公用事业的市场化改革过程中，通过纵向一体化分离和横向分拆等手段，在产业内建立起有效竞争的机制，提高市场效率。
四、促进我国市政公用事业开放的管制政策
1.推进立法工作并完善相关标准，引导市政公用事业依法有序开放
加入WTO后，市政公用事业面临着法规体系转型和健全的问题，政府应及时建立于WTO规则相适应的法规和行业标准。并且，政府还应尽快完善市场准入制度和实施程序，制定社会资本准入的条件和实施程序。在当前的开放背景下，特别要加大对外资投资的管理法规、规章的立法力度，依法确立特许经营制度，规范市场进入行为。此外，政府应就申请进入市政公用事业的企业的条件、产品及服务的价格或其它交易条件实行监督，建立整套的外资企业的申请、审查、批准等程序性规定。
2.积极利用WTO规则，对我国市政公用事业加以适当保护
WTO规则中的豁免制度也为各成员国保护本国的产业经济安全提供了一个免责途径，并且经济发达国家的立法实践中还多在反垄断法中设立了适用例外原则。在市政公用事业领域适用例外或豁免制度，可使本国企业更好的参与产业的国际化竞争。只有善于运用法律手段，才能维护我国市政公用行业在对外开放中管理与法制的主动权，提高自我保护、自我发展的能力。
3.改进市政公用事业的市场结构，营造适度的竞争环境
政府应当着力分解垄断结构，促进市场结构重组，加强政府分类指导，引入竞争以实现公共资源配置市场化。政府既要降低进入壁垒和退出壁垒，转变补贴方式，与SCM协议相容，使市场中存在一定数量的竞争厂商，同时又要避免市场中的过度竞争对公用事业产品服务供给造成不利影响。特别是在加入WTO后对外开放不断扩大的情况下，政府做好对外开放的同时，也应当将对内开放放在同等重要的地位，赋予民营企业以同等的国民待遇，使不同资本构成的企业有相对公平的竞争环境。
4.制定合理的价格机制，保证投资者和消费者的基本利益
在市政公用事业的开放过程中，政府必须要对市政公用行业的产品和服务制订有吸引力的价格，才能达到吸引资本进入和用户支持的目标。具体说，首先应维护服务价格的公平。根据WTO协议中透明性原则的要求，公布价格及成本信息，并遵照SCM协议的要求，对各项收费进行整合和调整；其次应采用合理的定价程序。实行公开的价格调整程序，如价格听证会等方式。
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作者简介：杨达辉（1989-），男，浙江诸暨人，浙江财经大学硕士研究生，产业经济学专业，产业组织与竞争战略方向。